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Ce document fait partie d’une série d’analyses par pays produites par NRGI pour résumer la situation en ce qui concerne la pandémie et ses impacts économiques. L’analyse qu’il contient est susceptible de changer en fonction de l’évolution de cette situation et sera mise à jour en temps utile.

Messages clés

• Le FMI anticipe que la pandémie de coronavirus va ralentir la croissance de la Guinée, malgré l’expansion continue de son secteur minier.
• La production de bauxite en Guinée continue de croître, bien qu’à un rythme plus lent que les années précédentes. La demande pourrait toutefois ralentir à l’avenir, ce qui entraînerait probablement une perte d’emplois importante et une baisse des recettes publiques.
• Bien que la Guinée se conforme à un code minier rigoureux, la pandémie pourrait entraver la capacité de la société civile à remplir son rôle de veille. Elle pourrait également restreindre la participation de la Guinée aux efforts de promotion de la transparence et de la divulgation.
• La Guinée ferait bien de rendre transparentes les conditions de son prêt adossé aux ressources minières, car il est possible que le pays procède à la renégociation de ses accords avec les entités prêteuses chinoises.
• La pandémie aura probablement un impact significatif sur la situation financière des municipalités. Le gouvernement guinéen devrait donc envisager l’adoption de solutions structurelles pour réduire la dépendance des communes vis-à-vis des revenus miniers.

Vue d’ensemble de l’impact économique de la pandémie de coronavirus

La Guinée a réalisé une croissance économique régulière depuis la fin de la crise de l’Ebola en 2016, et le FMI prévoyait une croissance de 5,8 % en 2020, avant que n’apparaisse la pandémie de coronavirus. Cette prévision de croissance a dû être ramenée à 2,9 % pour 2020, pour tenir compte de ses effets qui impacteront sévèrement plusieurs secteurs de l’économie guinéenne. Toutefois, le secteur minier a été relativement stable au cours du premier trimestre de 2020, maintenant son expansion, bien qu’à un rythme plus modéré. Depuis 2017, le pays bénéficie d’une Facilité élargie de crédit (FEC) du FMI de 170 millions de dollars US, consentie sur trois ans. Elle a permis au pays de gérer plus durablement ses finances publiques et surtout sa dette. La Guinée a reçu, le 1^er avril, un nouveau décaissement de 23,5 millions de dollars US au titre de cette facilité. Néanmoins, au moment de la rédaction de la présente note, il n’est pas prévu que le FMI la prolonge ou la renouvelle. La Guinée a également reçu 22,3 millions de dollars US du Fonds fiduciaire d’assistance et de riposte aux catastrophes du FMI. Le conseil d’administration du FMI doit encore examiner la demande du pays aux fins d’obtention d’une facilité de crédit rapide (FCR). Le FMI estimait fin 2019 que la dette publique de la Guinée atteindrait 43,1 % du PIB en 2020 et qu’elle se stabiliserait autour de 44 % au cours des cinq prochaines années. Cette prévision serait toutefois affectée par une éventuelle réduction significative des revenus miniers du pays. Dans l’ensemble, la Guinée compte sur des emprunts à des conditions préférentielles — ou concessionnels —, car elle n’a qu’une faible capacité d’endettement supplémentaire (le FMI et la Banque mondiale lui recommandent de ne pas dépasser le ratio actuel dette publique / PIB). Les réserves en devises étrangères de la Banque centrale sont limitées, ce qui souligne la vulnérabilité de la monnaie nationale en cas de chute importante de ces exportations (selon les données ITIE, l’exploitation minière représente 78 % des exportations).

Impact sur le secteur minier

Le secteur guinéen de la bauxite est très rentable, car le processus de production est peu complexe et sa teneur en minerai est l’une des plus élevées au monde (jusqu’à 49 %, contre 40 % en règle générale). Les principaux coûts de production sont liés au transport depuis les sites miniers jusqu’aux ports d’où sont embarquées les exportations. Jusqu’à présent, la pandémie de coronavirus n’a pas entraîné une réduction significative de la production. Les statistiques publiées en mai par le ministère des Mines et de la Géologie relatives au premier trimestre 2020 confirment que les exportations de bauxite ont continué à augmenter. Mais cette augmentation semble toutefois ralentie par rapport aux années précédentes : 6 % de croissance au premier trimestre 2020, contre 31 % au premier trimestre 2019 et 49 % au premier trimestre 2018. Le ministère des Mines prévoit que la production de bauxite augmentera de 11 % en 2020 (en baisse certes par rapport à l’augmentation de 14 % attendue avant la pandémie). Il n’en reste pas moins qu’une récession mondiale pourrait contrarier les ambitions minières de la Guinée et ses équilibres financiers. Il est raisonnable de penser que la tendance à la baisse dans le prix de l’aluminium (moins 19 % en avril 2020, par rapport au niveau moyen sur 2019) finira par affecter le prix et la demande de bauxite, en particulier en cas de récession économique mondiale d’ici la fin de l’année 2020. Cela signifierait une chute de la production et des exportations de bauxite, et à terme le risque qu’une grande partie des 18 843 employés directs du secteur soit mis au chômage. Cela dit, deux facteurs pourraient atténuer la chute du prix et de la demande de bauxite en cas de récession mondiale : une réponse vigoureuse de la Chine face aux risques de récession, avec la reprise de l’activité économique qui s’ensuivrait ; et un maintien à la hausse du prix de l’or (+ 21 % en avril 2020, comparativement à 2019). En effet, au cours des trois premiers mois de l’année, les exportations d’or de la Guinée ont augmenté de 10 % par rapport à la même période l’année précédente, en raison surtout des expéditions d’or artisanal qui ont bondi d’un tiers.

Impact sur les recettes publiques

Les revenus tirés du secteur minier représentent plus d’un tiers des recettes publiques, la bauxite comptant pour les trois quarts de l’ensemble et l’or pour un cinquième. La Guinée serait donc particulièrement touchée en cas de déclin de ses revenus tirés de la bauxite, d’autant plus que la crise du coronavirus se répercute déjà sur d’autres secteurs de l’économie.

Les revenus miniers transférés aux municipalités représentent moins de 5 % de l’ensemble des recettes publiques du secteur. Une réduction de l’activité minière affecterait ces fonds, avec une année de décalage. En effet, le Fonds de développement économique local (FODEL) dépend du chiffre d’affaires des sociétés minières et le Fonds national de développement local (FNDL) des quantités de minerais produites et exportées, les paiements étant effectués aux municipalités dans les deux cas l’année suivante. Selon les statistiques du Ministère des Mines, depuis 2019 les entreprises ont versé 123 milliards de GNF (~13 millions de dollars US) aux municipalités minières dans le cadre du FODEL ; au titre du FNDL, le gouvernement a transféré en tout 191 milliards de GNF (~20 millions de dollars US) aux municipalités du pays. Les allocations correspondant à 2019 ont été particulièrement élevées, car elles incluaient des montants impayés depuis 2015.

L’autre facteur susceptible d’affecter les revenus futurs du pays est le prêt de 20 milliards de dollars US, sur 20 ans, que la Chine a accordé à la Guinée en 2017, prêt qui est garanti par des ressources. Il est assorti d’un délai de grâce de cinq ans, ce qui signifie que le remboursement devrait commencer en 2022, date de livraison des infrastructures routières pour lesquelles le prêt a été contracté (construites en l’occurrence par des entreprises chinoises). Comme les travaux ont été ralentis en raison des restrictions de circulation, la date du premier remboursement pourrait être renégociée.

De son côté, le secteur privé n’a fait aucune demande publique d’aide ou de modification des conditions d’investissement, car il n’est pas encore directement touché par la crise. Le gouvernement a demandé à toutes les compagnies minières un plan de réponse au Covid-19 afin d’assurer la continuité des activités et il les invite à aider les communautés minières et à soutenir sa propre réponse au niveau national. Pour l’instant, un seul investisseur, la société chinoise Hong Zing, dont le projet aurifère est en phase de développement, a invoqué la force majeure pour demander le report de son investissement à 2021. Le ministère des Mines doit encore y faire suite.

Impact sur la problématique de la gouvernance des ressources naturelles

Le gouvernement s’est toujours engagé à respecter le code minier. La Guinée demeure attractive pour les investisseurs en bauxite, en fer et en minerais stratégiques comme le graphite, en raison de ses réserves exceptionnelles, de la haute teneur de ses matériaux et de son code minier. Par conséquent, le gouvernement sera peu enclin à s’écarter de la loi en vigueur ou à accorder davantage d’incitations aux investisseurs. De plus, le programme 2017-2020 en cours avec le FMI s’appuie sur l’hypothèse que le gouvernement respecte le code minier.

La pandémie de coronavirus, qui s’inscrit dans un contexte général de crise électorale dans le pays, incitera probablement les responsables gouvernementaux à privilégier les défis immédiats, laissant peu d’espace d’écoute vis-à-vis de la société civile dans son plaidoyer en faveur de la transparence. Les acteurs de la société civile sont, de fait comme dans d’autres pays, limités par les restrictions de mouvement et les mesures de distanciation sociale qui affectent directement leurs activités habituelles de consultation, de formation et de plaidoyer.

Le processus ITIE en est également affecté. Depuis le mois de mars, aucune réunion du Groupe multipartite (Comité de Pilotage) n’a eu lieu, ses membres se réunissant d’ordinaire environ une fois par mois. L’évaluation de la Guinée dans le cadre de la Validation ITIE devait démarrer en août ; son calendrier pourrait être affecté. La législation sur la propriété effective est au point mort, le projet de loi étant resté au stade d’ébauche.

Perspectives d’avenir

En Guinée, en définitive, le secteur minier a été relativement peu touché au cours des premiers mois de l’année, à la différence des autres secteurs de l’économie. Une récession économique mondiale pourrait entrainer l’effondrement des recettes publiques en 2020 à travers une chute du prix et de la demande de bauxite, et provoquer une crise économique qui se prolongerait bien au-delà de 2020.

La pandémie de coronavirus ayant des répercussions sur l’ensemble de l’économie guinéenne, le gouvernement devra envisager diverses mesures. Une plus grande transparence pendant toute cette période permettrait aux parties prenantes de mieux comprendre la situation et de soutenir les réponses du gouvernement face aux impacts de cette crise sanitaire sur le secteur extractif.

Le gouvernement pourrait envisager de revoir ses emprunts et accords avec la Chine adossés à des ressources. Un tel réexamen pourrait être justifié compte tenu des retards à prévoir dans la livraison des infrastructures associées, et du fait que la Chine envisage de rééchelonner la dette de divers pays en réponse à la crise. En rendant publics les termes de ces accords et l’état de leur mise en œuvre, le gouvernement permettrait à toutes les parties prenantes d’apporter une contribution utile à un tel réexamen.

Le gouvernement devrait également anticiper l’impact négatif de la crise sur les revenus miniers infranationaux et envisager des ajustements dans la collecte, la redistribution et l’allocation de ces revenus, notamment en engageant des négociations avec les collectivités locales pour leur expliquer que ces transferts pourraient considérablement diminuer à partir de 2022. Il est important que des solutions structurelles soient rapidement trouvées face au risque de dépendance des municipalités guinéennes vis-à-vis des revenus miniers.

Afin de préserver les acquis de la Guinée en matière de gouvernance minière en cette période trouble, les autorités gouvernementales devraient étudier la façon de poursuivre le travail sur les aspects clés du secteur extractif et de rendre les pratiques de bonne gouvernance plus résilientes. Elles pourraient, par exemple, envisager de mettre en place des espaces innovants, en ligne ou à distance, pour favoriser les consultations et la communication avec les parties prenantes du secteur minier, et d’élargir la digitalisation de l’administration minière en tenant à jour les sites Internet officiels, afin de fournir aux autres parties prenantes des informations à jour sur l’activité minière.

Hervé Lado est responsable pays pour Natural Resource Governance Institute en Guinée.