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El pasado agosto, mineros cooperativistas bolivianos iniciaron una serie de protestas. Buscaban derogar una nueva ley de sindicalización de trabajadores en las cooperativas y obtener beneficios regulatorios y financieros para su actividad. En medio de este escenario de conflicto se produjo el asesinato sin precedentes de un funcionario público de alto rango: el vice-ministro del interior, Rodolfo Illanes.
Las tensiones entre fuerzas de seguridad y mineros escalaron rápidamente. Durante la protesta los mineros consiguieron bloquear las vías de acceso a ciudades importantes e incluso tomaron las oficinas de la empresa estatal COMIBOL. La policía dispuso la reapertura de caminos y la defensa de la propiedad estatal, momento en el que se abrió paso la violencia. Varios mineros murieron y el vice ministro Illanes, encargado de negociar con los líderes de la protesta, fue tomado prisionero y luego golpeado hasta la muerte.
Este episodio trágico revela algunos retos de gobernanza en el sector minero boliviano.
El Pacto de Unidad, que reúne a las organizaciones sociales de Bolivia, condenó las acciones de los mineros cooperativistas e hizo un llamado a la justicia por el asesinato del viceministro Illanes. Foto por Gonzalo Jallasi para ABI.
Al centro de las protestas se encuentran las cooperativas mineras de Bolivia. Las cooperativas están compuestas por mineros artesanales que trabajan principalmente en concesiones públicas. Estos mineros componen el grupo de presión más importante del sector extractivo boliviano. De acuerdo a una investigación de Fundación Jubileo, la producción mineral boliviana (principalmente zinc, oro, estaño, plomo y cobre) estuvo valorizada en USD 3.6 mil millones en el 2015. La empresa estatal, Comibol, produjo el 9 por ciento de ese total. La minería corporativa fue responsable del 47 por ciento. Las cooperativas contribuyeron con el 44 por ciento restante. Las cooperativas tienen un rol vital en la producción de metales preciosos. Se calcula que el 95 por ciento de la producción de oro, 28 por ciento de la producción de plata y 26 por ciento de la producción de zinc, son producidos por cooperativas.
A pesar de sus importantes volúmenes de producción, las cooperativas mineras se quedan atrás del sector empresarial en lo que respecta a regalías. En 2015, las regalías mineras alcanzaron los USD 162 millones, las cooperativas reportaron USD 30.9 millones, solo un 19 por ciento del total, mientras que el sector empresarial generó el 74 por ciento.
Las cooperativas fueron establecidas siguiendo principios de solidaridad, igualdad y equidad en la distribución de sus ganancias. En teoría, las cooperativas son manejadas democráticamente y tienen una membresía abierta. En muchos casos, sin embargo, las cooperativas son conducidas por sus asociados como empresas mineras de pequeña escala con empleados asalariados, y contratos con terceros para realizar los trabajos. Por otro lado, el número de personas que está empleada por el sector depende del precio de los minerales. Se calcula que entre 110 000 y 130 000 empleados y cooperativistas viven del sector, usualmente trabajando con salarios bajos y pobres condiciones de seguridad y salud laboral.
Debido a sus números y organización fuerte, las cooperativas hasta el reciente conflicto se habían constituido en uno de los grupos más determinantes en la definición de la política minera de Bolivia. Muchos dirigentes cooperativistas obtuvieron puestos de alta jerarquía en el gobierno (tanto en el Ministerio de Minería y Metalurgia como en otras entidades relacionadas al sector minero). Incluso varios líderes cooperativistas han sido electos para el congreso; y, hasta el momento del conflicto, tenían representación en la mesa directiva de COMIBOL. Gracias a su influencia en el Estado el grupo ha podido asegurarse beneficios del gobierno, siendo el más reciente la ley de minería del 2015. Es precisamente el intento de defender esta posición favorable que se originaron las protestas del pasado agosto.
Una reunión el pasado mes de agosto entre ministros y líderes cooperativistas en las oficinas de la vicepresidencia. Foto por Carlos Barrios para ABI.
Hay que preguntarse que pasa cuando un grupo particular se ve privilegiado por el gobierno. En muchos países, el sector empresarial tiende a ejercer presión e influir, algunas veces a traves de medios dudosos, para buscar un trato preferencial de parte del gobierno. En este caso, sin embargo, la organización social y el poder de la protesta han significado que las cooperativas logren inclinar la balanza política a su favor en desmedro de los otros actores del sector.
Los beneficios otorgados a los cooperativistas han tenido un efecto desbordante sobre la gobernanza del sector minero en general. Por muchos años, las cooperativas han operado como mineros artesanales en áreas que la COMIBL les cedía. Más recientemente, muchos mineros artesanales e ilegales de oro (aquellos sin concesiones oficiales) se han convertido en cooperativistas, provocando que el sector crezca velozmente y en algunos casos se han presentado ocupaciones ilegales de concesiones privadas. Debido a la fuerza de las cooperativas, la Comibol ha tenido que ceder áreas con potencial minero estratégico a este grupo. Todo esto se ha traducido en inseguridad jurídica para las inversiones privadas y del estado.
Por lo general las cooperativas no obedecen los estándares ambientales y laborales. Hay muchas razones para esto: informalidad y falta de capacidad del estado para regular el sector. Las cooperativas también han ganado significativos beneficios tributarios: están exentos del impuesto al valor agregado y sujetos a un pago de regalía más bajo que el aplicado al sector empresarial. Estos beneficios han generado asociaciones irregulares entre el sector empresarial y las cooperativas a través de contratos de sub-arrendamiento. De acuerdo al ministro del interior Carlos Romero, existen 31 contratos mineros no autorizados en áreas concedidas a las cooperativas.
Como secuela del asesinato, el gobierno ha tratado de enfrentar muchos de estos retos, aplicando a las cooperativas mayores controles y un escrutinio más rígido; extendiendo los beneficios de protección y cobertura de salud para sus empleados; y, en algunos casos revertiendo concesiones al Estado. Sin embargo, debido a que el sector cooperativo representa el sustento de vida de miles de familias bolivianas, el gobierno solo podra limitar algunos de los privilegios del sector, pero no cortarlos. Un resultado ideal de este reequilibrio sería que se otorgue a los empleados de las cooperativas un empleo digno, se implementen medidas que aseguren mayor protección ambiental y se garanticen condiciones que de seguridad en la tenencia de concesiones mineras tanto para el estado como para el sector empresarial.
Alex Tilley es oficial de desarrollo en NRGI. Fernando Patzy es oficial senior en la oficina para América Latina de NRGI.