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Le présent rapport fait une enquête les déclarations des paiements aux gouvernements d’entreprises minières en la République démocratique du Congo (RDC), en vertu des lois de déclaration obligatoire en force depuis 2015 en l’Union européenne (UE), le Canada et le Royaume-Uni.
 
Dix entreprises minières internationales ont versé des paiements de plus de deux milliards USD à des entités gouvernementales de la République démocratique du Congo (RDC) depuis 2015 selon ces déclarations. En tant qu’une première exploration compréhensive sur ces données, le présent rapport tire des six études de cas des projets miniers couvert dans les données PaG et discute les résultats des recherches sur les éléments suivants :

• les tendances des paiements en vertu des impôts et redevances augmentées par le code minier révisé du 2018 et paiements parafiscaux en dehors du code minier en particulier pour les entreprises publiques (EP),
• la mise en œuvre des paiements pour le développement local en cours,
• la complexité accrue de la façon dont les revenus des entreprises minières transitent par les finances publiques de la RDC,
• les ventes d’actifs miniers par le gouvernement et les entreprises publiques, et
• l’état de lieu de la divulgation des contrats miniers, nécessaire pour une redevabilité complète des paiements perçus par les entités gouvernementales de la RDC, en particulier les entreprises publiques.

 
En fournissant des données à jour sur les paiements, les rapports PaG appuient les efforts d’améliorer la redevabilité des entreprises et des gouvernements envers les citoyens concernant les paiements du secteur minier en RDC. Cela est essentielle pour garantir que le secteur minier améliore la qualité de vie des citoyens congolaises et que RDC bénéficie de ses dotations en minéraux nécessaires à la transition énergétique mondiale. Le rapport fournit des recommandations à l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) de la RDC, les autorités congolaises et la société civile pour l’exploitation des rapports PaG dans son travail.
 
Pour que les rapports PaG soient les plus utiles possibles à ces fins, le rapport élabore des recommandations aux entreprises déclarantes et les organismes de réglementation de l’UE, du Canada et du Royaume-Uni améliorent leur qualité pour l’amélioration de leur couverture et leur pertinence contextuelle à la lumière du régime fiscal et parafiscal de la RDC.
 

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Ce document fait partie d’une série d’analyses par pays produites par NRGI pour résumer la situation en ce qui concerne la pandémie et ses impacts économiques. L’analyse qu’il contient est susceptible de changer en fonction de l’évolution de cette situation et sera mise à jour en temps utile.

Messages clés

• La pandémie de coronavirus a aggravé la situation économique déjà précaire de la RDC. La priorité du gouvernement a été d’obtenir un allègement de la dette et de nouveaux prêts.
• La production minière a été moins gravement touchée par la pandémie que prévuinitialement. En 2020, les recettes du gouvernement de la RDC provenant de l’exploitation minière seront toutefois inférieures aux prévisions des autorités. Cela est dû à une combinaison de facteurs, notamment des estimations initiales irréalistes, la chute des prix de nombreux minéraux en raison de la pandémie au début de 2020 et les restrictions de mouvement qui ont entraîné une baisse des exportations. 
• Le Fonds monétaire international a demandé au gouvernement de la RDC de faire preuve de la plus grande transparence s’agissant de ses contrats miniers pour pouvoir accéder à tout nouveau programme d’aide.

Aperçu de l’impact économique de la pandémie de coronavirus

La RDC était déjà dans une situation économique précaire lorsque la pandémie de coronavirus et ses impacts économiques ont frappé le pays en mars. Début avril, les réserves monétaires de la Banque centrale du Congo s’élevaient à 693 millions de dollars, soit l’équivalent d’à peine deux semaines d’importations.

Le gouvernement a réduit ses prévisions de croissance pour 2020 à 1 %, contre 4 % initialement. Le Fonds monétaire international (FMI) a toutefois déclaré que la pandémie aura un impact économique et social considérable sur le pays et il prévoit une contraction de l’économie de la RDC de 2,2 % en 2020, alors qu’il tablait sur une croissance de 3,9 % avant la pandémie.

L’ensemble des recettes provenant du secteur extractif du pays est utilisé chaque année, de sorte que la RDC ne dispose pas d’économies provenant des revenus extractifs dans lesquelles elle pourrait puiser. La priorité du gouvernement a été d’obtenir un allègement de la dette et de nouveaux prêts, notamment de la Banque mondiale, du FMI et de la Banque africaine de développement. En avril, le FMI a approuvé une facilité de crédit de 363,3 millions de dollars américains. Le gouvernement a également négocié un accord de programme de trois ans avec le FMI, qui permettrait de fournir une aide financière plus importante au gouvernement. Le programme vise à soutenir la mise en œuvre de mesures et de réformes destinées à renforcer la stabilité macroéconomique et la gouvernance, et à lutter contre la pauvreté généralisée. Cependant, les discussions ont été prolongées, le FMI faisant pression pour une plus grande transparence des contrats du secteur extractif. En avril 2020, la Banque mondiale a fourni à la RDC 47 millions de dollars américains pour soutenir la réponse du pays à la pandémie.

En juillet, le président Felix Tshisekedi a mis fin à l’état d’urgence instauré en mars, et le pays a commencé à rouvrir progressivement les entreprises et les frontières.

En octobre, le gouvernement a confirmé que le budget 2020 avait été révisé à la baisse, passant de 11 à 5,7 milliards de dollars américains. Le budget initial avait été jugé irréaliste avant même le début de la pandémie de coronavirus. Le budget 2021 a été fixé à 6,8 milliards de dollars américains, une décision du gouvernement qui relève en partie de la pression du FMI en faveur d’un budget crédible.

Impact sur le secteur minier

La fin des restrictions liées à la pandémie a facilité le retour à la normale des opérations sur les sites miniers. Certaines mines avaient confiné les travailleurs sur leur site au début des mesures d’endiguement, une pratique qui a suscité les critiques des acteurs de la société civile. En juillet, le ministre du Travail a donné un mois aux entreprises pour mettre fin à cette pratique.

La pandémie semble avoir affecté le secteur minier de la RDC moins gravement que prévu. La production de cuivre a défié les prévisions de baisse de production liées à la pandémie, la demande ayant été stimulée par la reprise économique de la Chine. Selon la Banque centrale de la RDC, les sociétés minières ont produit 1 041 445 tonnes de cuivre et 51 235 tonnes de cobalt entre janvier et août 2020, deux volumes supérieurs à ceux enregistrés pour la même période en 2019. La production de cuivre a augmenté de plus de 13 %. D’autres sources font cependant état d’une situation différente, notamment S&P Global Market Intelligence qui prévoit que la production totale de cuivre et de cobalt de la RDC en 2020 diminuera de 12 % et 11 %, respectivement, par rapport aux niveaux de 2019.

En août, Ivanhoe a confirmé que le développement de sa mine de cuivre de Kakula continuait à dépasser les attentes, la production initiale étant prévue pour le troisième trimestre 2021. D’autres exploitants miniers ont également rapporté des nouvelles positives. En octobre, China Molybdenum, qui exploite la mine de Tenke Fungurume, a fait état d’une augmentation de 21,2 % de la production de cobalt au troisième trimestre 2020 par rapport au trimestre précédent, et l’entreprise est donc à nouveau en mesure d’atteindre son objectif de production pour l’ensemble de l’année. La production de cuivre à Tenke Fungurume a également augmenté, la production du troisième trimestre étant en hausse de 19,6 % par rapport à la même période en 2019.

Dans le secteur de l’or, la mine Kibali a dépassé la production de 2019 (750 000 onces) avec une production record de 814 027 onces d’or.

Impact sur les revenus du secteur extractif

La RDC dépend largement de l’exploitation minière pour ses devises étrangères. Le secteur minier représente environ 30 % du PIB et, selon les données du FMI, il a contribué  a plus de 90 % aux exportations totales au cours des cinq dernières années. 

Le budget initial de la RDC pour 2020 prévoyait 2,4 milliards de dollars de recettes provenant du secteur extractif, dont 2,15 milliards de dollars du secteur minier et 262 millions de dollars du secteur pétrolier. Cependant, les recettes du secteur extractif seront moins élevées (à titre de comparaison, les recettes publiques du secteur en 2018 s’élevaient à 1,5 milliard de dollars). En juin, le ministre des Mines a prévu une baisse de 20 % des recettes minières en 2020, en raison de la pandémie et des retards dans certains projets. Comme indiqué ci-dessus, si la pandémie ne semble pas avoir affecté de manière significative la production des principaux minéraux, la baisse des prix liée à la pandémie pour plusieurs minéraux clés au début de 2020 pourrait réduire les recettes. Les restrictions qui ont limité les exportations, en particulier la fermeture du port de Durban en Afrique du Sud, pourraient également avoir un effet négatif. En particulier, au cours des cinq premiers mois de 2020, les prix internationaux du cuivre ont été en moyenne inférieurs d’environ 13 % à ceux de la même période en 2019, tandis que les prix du cobalt étaient inférieurs d’environ 8 à 9 % (selon le point de référence utilisé). Depuis lors, les prix se sont sensiblement redressés - pour l’année en cours, le cuivre a atteint son plus haut niveau depuis sept ans à 3,33 dollars la livre, tandis que le prix du cobalt est inférieur de 6 %. Le prix de l’or a connu une hausse de 27 %.

Dans le court terme, la pandémie pourrait affecter plus directement les droits de douane, qui sont, selon une étude du NRGI en cours, la contribution la plus importante du secteur minier au budget de l’État.

Impact sur le gouvernance des ressources naturelles

Le processus de l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) en RDC est confronté à des défis structurels et financiers. L’ITIE est une norme mondiale de bonne gouvernance pour le pétrole, le gaz et les minéraux, et en octobre 2019, le Conseil international de l’ITIE a donné à la RDC 18 mois pour mettre en œuvre treize « actions correctives ». En juillet 2020, un nouveau coordonnateur de l’ITIE a été nommé par décret présidentiel et le Groupe multipartite de l’ITIE a adopté une feuille de route listant ses priorités pour 2020. Cependant, malgré ces actions positives, le processus ITIE manque de fonds nécessaires pour mettre en œuvre cette feuille de route 2020.

Pour faire face aux contraintes financières, les sociétés minières participant au processus ITIE se sont engagées à fournir 40 % du budget du groupe multipartite. Les 60 % restants devraient provenir du gouvernement et des donateurs. Cependant, cela n’a pas été le cas. Les donateurs sont désireux de soutenir le processus ITIE en RDC et exigent un signal du gouvernement qui démontre son engagement, notamment la signature d’une série de décrets, dont un sur la propriété réelle et le décret ITIE révisé. Le projet de décret sur la propriété réelle et ceux concernant l’ITIE sont en suspens depuis plus d’un an.

Au-delà de l’ITIE, la RDC continue de faire face à une série de défis de gouvernance en relation avec le secteur extractif. Le refus du gouvernement actuel de se conformer aux exigences de divulgation de tous les contrats liés à l’exploitation minière est devenu un problème dans les négociations entre a RDC avec le FMI pour un nouveau programme de trois ans. Le nouveau gouvernement maintient qu’il n’est responsable que de la publication des contrats conclus depuis son arrivée au pouvoir en 2019. Cette position va à l’encontre d’un décret de 2011 qui a rendu obligatoire pour la RDC la publication de tous les contrats d’exploration ou d’exploitation dans les domaines minier, pétrolier et forestier dans les 60 jours suivant leur signature. Les dispositions de 2011 sont réitérées dans la loi sur les hydrocarbures de 2015 et le Code minier de 2018. Malgré cela, en septembre, le gouvernement congolais, lors des négociations avec le FMI, a réitéré sa décision de ne pas publier tous les contrats extractifs manquants. Cependant, la question de la transparence des contrats a été une fois de plus au centre des préoccupations lorsque, en octobre, l’entreprise publique minière La Gécamines a publié un accord datant de 2017 qui donne à l’homme d’affaires controversé Dan Gertler le droit de percevoir des royalties sur l’un des plus grands projets de cobalt au monde.

À l’avenir

En mars, le gouvernement a mis en place un groupe de travail chargé d’élaborer un plan de relance. Le groupe de travail n’a pas encore fait de rapport public.

Le pays espère profiter de la reprise de la demande et des prix des minéraux. Toutefois, sans une meilleure gestion du secteur minier, celui-ci risque de ne pas réaliser pleinement les revenus potentiels. Les réformes de la gouvernance dans le domaine des industries extractives restent impératives pour l’avenir économique de la RDC. Parmi les plus critiques, l’on peut citer la réforme des entreprises extractives publiques comme la Gécamines, en particulier compte tenu de leur rôle dans la gestion du secteur minier et la collecte des recettes, et conformément aux recommandations du FMI de septembre 2019. Un renforcement significatif de la transparence dans le secteur sera nécessaire pour aider à éradiquer la corruption. Alors que le FMI et les autres bailleurs de fonds s’engagent et soutiennent la RDC pour faire face à l’impact de la pandémie de coronavirus, ils devraient accorder une priorité élevée à la mise en œuvre de telles réformes.

Jean Pierre Okenda est le directeur pays  de l’Institut pour la gouvernance des ressources naturelles (NRGI) en RDC.

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Au début de cette année, alors que le monde entier tentait de réagir face à la pandémie de coronavirus, la demande de pétrole s’est brutalement effondrée. Dans le même temps, l’OPEP et la Russie n’ont guère réussi à s’accorder sur une réduction coordonnée de l’approvisionnement. En conséquence, le prix du baril de pétrole Brent a dégringolé, de 60 USD en décembre 2019 à 20 USD en avril 2020. À la date de la présente publication, il est de 43 USD. 

Si les prix restent bas, et si les dirigeants pétroliers pensent que cette tendance à la baisse se maintiendra, il se peut que les compagnies fassent pression sur les gouvernements pour qu’ils réduisent les taxes et d’autres réglementations grevant onéreusement leurs finances. Les versements en taxes et impôts entraînent souvent des charges lourdes pour les entreprises, de sorte que les États pourraient être contraints de les réduire afin de garantir la viabilité des projets.

Questions clés

• Quelle sera la prochaine évolution des prix du pétrole ?
• Quel est l’impact sur les projets en cours, les projets non encore développés et les réserves qui restent à découvrir ?
• Comment les gouvernements devraient-ils réagir et modifier leur taxation des secteurs du pétrole et du gaz ?Les gouvernements essaieront-ils de « courir  en descente », mais perdront-ils ensuite la course  à la montée ?

Messages essentiels

1. Il n’y a aucune certitude quant à l’évolution future des prix. Une certaine hausse est probable dans les prochaines années, même si la transition énergétique conduira à une baisse structurelle du prix du pétrole à plus long terme. Les États doivent tenir compte du climat d’incertitude et de cette hausse probable lorsqu’ils décident du régime de taxation du pétrole et du gaz.
2. Les allégements fiscaux applicables à la plupart des projets en cours sont vraisemblablement un gaspillage de l’argent public.
3. Certains gouvernements pourraient être contraints de réduire la charge fiscale pesant sur les projets en attente de nouveaux développements. Mais ils doivent savoir quels projets resteront viables avec des charges moins lourdes et lesquels ne doivent pas bénéficier d’un allégement fiscal.
4. En cas de doute, les gouvernements doivent considérer si un projet nécessitant des incitations fiscales apportera réellement une valeur ajoutée au pays. Dans la plupart des cas, eu égard à la production totale d’hydrocarbures, la part des projets pouvant être retardés ou annulés demeure faible. Toutefois, ce n’est pas le cas pour les « nouveaux pays producteurs » comme le Sénégal et la Guyane.
5. Une réforme de la fiscalité afin de rendre un pays plus attractif n’a véritablement de sens qu’avant l’arrivée des entreprises qui veulent investir (par exemple, pour attirer plus d’investissements au moment des procédures d’octroi de licences).
6. Mais baisser les taxes maintenant pourrait obliger un État à les augmenter plus tard si les prix sont de nouveau à la hausse.
7. Si un allègement fiscal s’impose, les États pourraient alors introduire une « clause de caducité » pour en limiter la durée.
8. Dans l’idéal, les États devraient mettre en place des régimes fiscaux progressifs, en fonction de la fluctuation des bénéfices.
9. Mais étant donné que de nombreuses autorités fiscales ont du mal à mesurer les bénéfices, les États pourraient s’orienter vers des régimes fiscaux simplifiés, basés sur le chiffre d’affaires ou les prix, tout en restant prêts à modifier les taux d’imposition à l'avenir, et à accepter les répercussions de toute politique fiscale sur leur crédibilité aux yeux des investisseurs.
10. Les autorités doivent aussi être disposées à divulguer les clauses contractuelles détaillant les modifications et les exonérations fiscales, les incitations et les prix estimés du seuil de rentabilité des projets afin d’aider les organes de contrôle des comptes publics, les groupes de réflexion locaux et le public à vérifier et le cas échéant à soutenir les décisions de politique fiscale. 

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Les grands projets pétroliers, gaziers et miniers sont généralement associés à quelques grands noms tels que Shell, Exxon, Rio Tinto, Gazprom et Codelco. Ce sont là des titulaires de droits, c’est-à-dire des entreprises à qui les gouvernements hôtes confient des licences pour l’extraction des ressources. Cependant, ce sont généralement les entreprises les moins connues qui font le plus gros du travail pour extraire les ressources du sol. Il s’agit des fournisseurs ou des sous-traitants - ces entreprises qui fournissent les biens et les services qui permettent l’extraction. Leur taille va de conglomérats internationaux de plusieurs milliards de dollars comme Halliburton, Schlumberger et Caterpillar, à des entreprises spécialisées ou locales qui peuvent ne compter qu’une poignée d’employés.

Le présent rapport plaide en faveur d’un suivi accru des fournisseurs du secteur extractif. Il explique l’importance économique de la sous-traitance dans le secteur et identifie les principales parties prenantes impliquées dans la gestion des fournisseurs. Par la suite, il examine les domaines stratégiques sur lesquels les effets d’une mauvaise gestion des fournisseurs peuvent notamment avoir un impact. Il considère également la manière dont les gouvernements, les titulaires de droits, les sociétés d’État et les fournisseurs commencent à partager des informations sur les impacts économiques de la sous-traitance, sur la manière dont ces divulgations s’inscrivent dans les initiatives mondiales de transparence et d’information, et sur les pistes pour aller plus loin.  

Messages clés :

• Entre 2008 et 2017, les entreprises titulaires de droits d’extraction de produits pétroliers, gaziers et miniers ont dépensé en moyenne un peu moins de mille milliards de dollars par an auprès de ces fournisseurs. Même si ce chiffre diminue en 2020 en raison de la pandémie de coronavirus, les dépenses liées à ces biens et services resteront l’un des principaux flux financiers des projets extractifs.
• Sans des systèmes de gestion interne efficaces et un solide suivi externe, une mauvaise gouvernance relative à ces fournisseurs peut conduire à : 
  - Des dépassements de coûts qui sapent les bénéfices des entreprises et les recettes de l’État ; 
  - Une imposition non optimale des bénéfices des fournisseurs, entraînant une perte de recettes fiscales ;
  - Des systèmes d’approvisionnement locaux qui ne procurent pas les avantages économiques escomptés aux pays ou aux communautés d’accueil ;
  - Des risques de corruption, notamment sous la forme de versements de pots-de-vin, de favoritisme et allant même jusqu’à la captation de l’État.
• La transparence peut contribuer à renforcer le suivi des fournisseurs. En particulier, le secteur privé, les entreprises publiques et les gouvernements hôtes doivent rendre publics les processus de passation de marchés, l’identité des fournisseurs, les dépenses relatives aux fournisseurs et la fiscalité applicable à ces derniers. 
• Un certain nombre de normes mondiales et de pratiques de divulgation ad hoc constituent un socle utile sur lequel les parties prenantes du secteur extractif peuvent s’appuyer pour faire progresser la transparence sur les fournisseurs. A cet effet, il est essentiel d’engager les sous-traitants dans des discussions sur la transparence.
• La pandémie de coronavirus, la baisse des prix des matières premières et le ralentissement économique mondial perturbent de manière conjointe les chaînes d’approvisionnement des projets. Cela incite les gouvernements et le secteur privé à améliorer d’urgence la résilience de la chaîne d’approvisionnement et à réduire les coûts de production. Dans ce moment de transition importante, les gouvernements, le secteur privé et la société civile devraient plus que jamais renforcer le suivi du rôle que jouent les sous-traitants dans les projets extractifs.

L'analyse du processus actuel d'octroi des titres d'hydrocarbures en Tunisie montre qu'il existe des défaillances en termes de transparence. Ces défaillances sont inhérentes au modèle choisi par la Tunisie en la matière, à savoir le système connu de « la porte ouverte ». Malgré les efforts fournis par le ministère chargé de l’énergie visant à introduire de la concurrence, jusqu’à présent pratiquement absente, ces tentatives ont rendu le processus ambigu, la procédure semblant dispersée entre plusieurs sources. 

De même, le système tunisien se caractérise par son opacité, l’un des traits du modèle de la porte ouverte. En effet, le code des hydrocarbures et ses textes d’application n’exigent pas la publication des informations et des documents expliquant les raisons des différentes décisions d’octroi, ainsi que leurs résultats (comme les contrats, les listes de compagnies, etc.). 

Afin de pallier ces insuffisances, la Tunisie peut s’inspirer des bonnes pratiques et des standards internationaux qui préconisent le recours à la transparence et à la concurrence dans les circonstances adéquates en matière d’attribution des titres pétroliers et gaziers. Les bonnes pratiques liées à la transparence dans le processus d’attribution sont résumées dans la nouvelle norme « Open Contracting » que la Tunisie s’est engagée à appliquer dans son plan d’action national OGP 2018-2020. Cette norme peut amplement inspirer le pays lors du processus d’attribution des titres d’hydrocarbures, depuis la promotion des blocs non encore attribués jusqu’à l’exécution des engagements pris en vertu des documents signés et des titres accordés, en passant par la négociation/l’attribution.

Nous recommandons, sur la base de cette norme, de clarifier les règles du jeu et de combler le vide législatif qui existe au niveau de la délimitation des blocs non encore attribués, ainsi qu’au niveau des étapes précédant le dépôt de la demande officielle. La clarification des confusions qui existent quant au rôle joué par l’autorité concédante et celui de l’entreprise nationale constitue un élément essentiel à prendre en considération pour garantir une procédure transparente. En plus de clarifier les règles du jeu et des rôles, il est nécessaire d’incorporer des normes de transparence dans le code et les textes d’application afin de garantir la pérennité du processus de publication des données, qui ne doit plus dépendre du bon vouloir des pouvoirs politiques. 

Pour que la transparence soit vraiment efficace et porte ses fruits, il faut qu’elle conduise non seulement à la reddition de comptes mais aussi à la prospérité. Cette prospérité sera une réalité lorsque nous réussirons à attirer et à sélectionner des compagnies financièrement et techniquement compétentes. Les règles du jeu doivent non seulement être transparentes, mais elles doivent aussi favoriser la concurrence pour inciter les investisseurs à présenter des offres plus avantageuses pour l’État.

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Communiqué de presse

Veuillez trouver plus d’informations y compris les données et justifications détaillées de l’évaluation intermédiaire pour la RDC sur le site du Resource Governance Index.

Ce rapport présente les résultats et recommandations de l’évaluation de la gouvernance minière et pétrolière de la RDC pour les années 2018 et 2019. Celle-ci s’est réalisée selon la méthodologie de l’Indice de gouvernance des ressources naturelles (RGI), le seul indice international qui mesure la transparence des pays riches en ressources minières, pétrolières et gazières. L’évaluation intermédiaire pour la RDC était dictée par le souci de mesurer le niveau de mise en oeuvre des recommandations de l’édition 2017 du RGI, mais aussi de prendre en considération les progrès réalisés à travers les récentes réformes légales opérées par le pays, notamment la révision du code et du règlement miniers en 2018, ainsi que leur mise en oeuvre. De façon globale, depuis la dernière évaluation datant de 2017, la gouvernance du secteur minier et des hydrocarbures a connu une amélioration relative. Le secteur minier de la RDC gagne 4 points et voit son score passer de 33 à 37 points sur 100. Le secteur pétrolier jouit d’une augmentation de 10 points et passe de 25 à 35 points sur 100.

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Ce document fait partie d’une série d’analyses par pays produites par NRGI pour résumer la situation en ce qui concerne la pandémie et ses impacts économiques. L’analyse qu’il contient est susceptible de changer en fonction de l’évolution de cette situation et sera mise à jour en temps utile.

Messages clés

• La pandémie de coronavirus a aggravé la situation économique déjà précaire de la RDC. Les priorités du gouvernement ont été l’obtention d’un allègement de la dette et la conclusion de nouveaux prêts.
• La RDC est fortement tributaire des revenus miniers et est confrontée à une baisse significative de ses recettes en raison de la baisse des prix des matières premières et des perturbations créées par la pandémie dans les activités minières du pays.
• La RDC espère profiter d’un redressement éventuel des prix des matières premières ; mais sans des réformes de fond dans la gouvernance du secteur, en particulier celle des entreprises d’État, le pays ne sera probablement pas en mesure d’en tirer profit

Vue d’ensemble de l’impact économique de la pandémie de coronavirus

La RDC était déjà dans une situation économique précaire lorsque la pandémie de coronavirus a frappé le pays en mars 2020, laissant derrière elle une économie encore plus dévastée. Au début du mois d’avril, les réserves monétaires de la Banque centrale du Congo s’élevaient à 693 millions de dollars américains, soit l’équivalent d’à peine deux semaines d’importations. Le Président de la République, M. Felix Tshisekedi, a décrété l’état d’urgence le 23 mars, occasionnant ainsi la fermeture des frontières nationales et l’isolement de la Ville de Kinshasa, considéré comme épicentre de la pandémie, avec le reste des provinces du pays.

Le gouvernement a dû revoir à la baisse sa prévision initiale de croissance pour 2020, la ramenant de 4 % à 1 %. Le Fonds Monétaire International (FMI) avait, à cet effet, déclaré que la pandémie aurait un impact économique et social considérable sur la RDC, prédisant que l’économie connaîtrait une contraction de 2,2 % en 2020, contre une estimation de croissance de 3,9 % avant la pandémie.

Le pays ne dispose pas de réserves financières tirées de l’exploitation extractive. Ainsi, la priorité du gouvernement a été d’obtenir un allègement de la dette et  de faire aboutir le processus en cours de négociation des nouveaux prêts auprès de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international et de la Banque africaine de développement. Le FMI lui a concédé en avril une facilité de crédit rapide  de 363,3 millions de dollars US.

Impact sur le secteur minier

La RDC est confrontée à une baisse de la production minière car les mines ont cessé ou ralenti leurs activités en raison de la pandémie et de la chute de la demande de certains minerais.  Plusieurs mines ont donc suspendu ou réduit leurs opérations.  C’est le cas par exemple de Frontier, une filiale d’Eurasian Resources Group, qui a annoncé la suspension de ses activités avec le risque d’entraîner la perte de 1 400 emplois. Selon l’agence de presse Reuters, l’entreprise Chemaf, filiale de l’entreprise Shalina Resources basée à Dubaï, a fermé son usine de traitement du cuivre-cobalt d’Usoke et stoppé, en même temps, les travaux de construction de son usine de Mutoshi en réaction à la pandémie. Chemaf a également fermé temporairement le site minier artisanal de cobalt de Mutoshi, approvisionnant le négociant en matières premières Trafigura. Le 2 avril, Ivanhoé a annoncé des mesures de quarantaine et de confinement à Kamoa-Kakula et Kipushi, précisant que ce dernier site avait également temporairement suspendu ses opérations. China Molybdenum a mis en quarantaine sa mine de cuivre et cobalt de Tenke Fungurume fin mars, bien qu’il soit difficile de dire si cette mesure a conduit à un recul de la production, le personnel étant resté bloqué sur le site.

Le ministre des Mines de la RDC a rapporté en avril une augmentation de 12,75 % des exportations de cuivre et une baisse de 15 % des exportations de cobalt pour le premier trimestre 2020, par rapport à 2019. Il a fait observer que si la demande et les cours étaient à l’origine du problème, ces facteurs n’étaient pas aussi importants que les contraintes se rapportant à la production. Le ministre a également déclaré que la fermeture des mines pouvait occasionner une crise économique et sociale « catastrophique » en RDC. Il a reconnu la forte dépendance de la RDC vis-à-vis de la Chine en termes de récupération de la demande de cuivre et de cobalt : son opinion est que les prix pourraient augmenter au fur et à mesure de la reprise de la demande chinoise, mais la RDC ne pourrait en profiter que si la production se maintenait.

L’industrie minière fait aussi face à des problèmes en matière de transport, liés aux restrictions en vigueur au niveau national et international, affectant les exportations de minerais et l’importation d’intrants essentiels ou l’arrivée de spécialistes du secteur. Le ministre des Mines souligne le possible impact négatif des restrictions de mouvement en Afrique du Sud, Durban étant le port d’où les minerais de la RDC sont expédiés vers l’Asie. Katanga Mining, filiale de Glencore, a annoncé des retards dans l’achèvement de son usine d’acide, en raison de « l’impossibilité de faire venir les experts de mise en service nécessaires sur le site, compte tenu des restrictions de voyage et des mesures de distanciation sociale ». Ce retard a conduit la compagnie à rapatrier plus de 300 sous-traitants indiens.

Le gouvernement s’inquiète également du fait que la faiblesse du cours du cuivre pourrait avoir pour effet de ralentir le développement de nouvelles mines au Congo. Toutefois, en mai, Ivanhoe a déclaré que les récents événements n’avaient pas affecté le calendrier de développement du projet Kamoa-Kakula, et que le démarrage de la production était toujours prévu pour le troisième trimestre 2021.

Impact sur le secteur du pétrole et du gaz

Le poids du secteur pétrolier eu égard à l’ensemble des revenus extractifs a été de 11 % en 2017. Le pays cherche à attirer des investissements et à augmenter la production. Toutefois, les investissements seront probablement freinés compte tenu des cours actuels du pétrole, de la réduction de la demande et des difficultés financières auxquelles sont confrontées les compagnies pétrolières et gazières.

Impact sur les revenus du secteur extractif

La RDC dépend fortement de l’exploitation minière pour générer les revenus et faire entrer les devises au pays. Le secteur minier contribue environ à 30 % du PIB et, selon les données du FMI, il a représenté plus de 90 % des exportations totales au cours des cinq dernières années. Le gouvernement n’a pas encore fourni d’estimations concernant la diminution des revenus provenant du secteur extractif. Le groupe de réflexion Congo Challenge, conduit par le professeur Augustin Matata, ancien Premier ministre, a prédit une baisse de 20 % des recettes publiques provenant des secteurs du cuivre, du cobalt et du pétrole, hormis les revenus générés par les entreprises publiques. À court terme, la pandémie pourrait affecter plus directement les droits de douane applicables au secteur minier qui constituent, selon une étude en cours menée par NRGI, la plus importante contribution au budget de l’État.

Au mois de mai, le Conseil des ministres a approuvé une réduction de 35 % du budget national comme étant l’effet de la pandémie sur les recettes publiques. Initialement, le budget voté pour 2020 prévoyait des recettes intérieures de 8,3 milliards de dollars US, en supposant que 2,41 milliards proviendraient du secteur extractif, dont 2,15 milliards du secteur minier et 262 millions de dollars US de la production pétrolière. Les gouvernements locaux des régions productrices qui, depuis 2018, ont reçu des paiements directs des compagnies minières, subiront également un contrecoup. Leurs revenus proviennent surtout d’une partie des redevances payées, qui sont basées sur le chiffre d’affaires des entreprises.

L’entreprise minière d’État, la Gécamines, compte sur les revenus qu’elle perçoit au titre de ses projets de coentreprise et qui sont basés sur le chiffre d’affaires ou la production de ses partenaires. Comme plusieurs de ses opérations minières en coentreprise en sont maintenant au point mort, la Gécamines disposera de moins de liquidités pour ses propres activités et pour les reversements à l’État.

Impact sur la problématique de la gouvernance des ressources naturelles

Le processus ITIE en RDC connaît des difficultés structurelles et financières. Au mois d’octobre 2019, le Conseil d’administration de l’ITIE avait accordé un délai de 18 mois à la RDC pour adopter treize « actions correctives ». Cependant, les restrictions de mouvement, conjuguées aux limitations financières entravant l’action du gouvernement, font que ces actions correctives risquent d’être fortement compromises, ce qui retardera d’autant le processus de Validation de la RDC en tant que pays membre de l’ITIE.

Au moment de la rédaction de la présente note, le salaire du personnel de l’ITIE-RDC n’est pas payé depuis environ cinq mois. Bien qu’un nouveau Coordonnateur ITIE ait été sélectionné, l’Ordonnance de sa nomination n’a toujours pas été signée par le Président de la République. Très probablement, ce retard dans la nomination du nouveau Coordonnateur paralysera les plans de travail de l’ITIE-RDC et affectera la publication de son rapport de rapprochement 2018. Les donateurs sont désireux de soutenir le processus ITIE en RDC, mais attendent un signal du gouvernement démontrant son engagement, en particulier la signature d’une série des textes juridiques. Il s’agit entre autres de l’Ordonnance de nomination du Coordonnateur national, du décret  sur la propriété effective et celui sur la structure révisée de l’ITIE. Les projets de deux derniers textes juridiques sont en souffrance depuis plus d’un an.

Mis à part le processus ITIE, la RDC affronte aussi depuis un certain temps une série de difficultés liées à la gouvernance du secteur extractif. Une des questions en marge de la pandémie, et qui doit être surveillée, a trait à la déclaration du ministère des Mines selon laquelle une réduction des impôts et redevances dans le secteur extractif serait une option, même si  elle est encore lointaine pour l’instant. Le gouvernement avait mis en place des mesures de soutien au secteur en 2008, en réaction à la crise financière mondiale. Toutefois, les répercussions et l’efficacité de ces mesures n’ont pas été suffisamment analysées.

Perspectives d’avenir

Dès le mois de mars, le gouvernement a mis en place un groupe de travail chargé d’élaborer un plan de relance. Son rapport n’a pas encore été rendu public. Le pays espère profiter de la reprise de la demande et des prix des minerais stratégiques. Cependant, sans une meilleure gestion du secteur minier, les revenus attendus risquent de ne pas se concrétiser. Les réformes en vue d’une meilleure gouvernance dans le domaine des industries extractives restent indispensables pour l’avenir économique de la RDC. L’une des plus impératives reste la réforme des entreprises extractives publiques telle que la Gécamines, compte tenu, en particulier, de leur rôle dans la gestion du secteur minier et la génération de recettes, ainsi que pour l’approfondissement de la transparence, si nécessaire au secteur afin d’aider à éradiquer la corruption. Alors que le FMI et d’autres organismes prêteurs s’engagent avec la RDC et l’aident à absorber l’impact de la pandémie de coronavirus, l’adoption de ces réformes doit néanmoins rester une priorité absolue. En septembre 2019, le FMI avait déclaré qu’une révision de la gestion de l’entreprise d’État Gécamines était urgemment nécessaire.

Dans le cas où le gouvernement envisageait l’adoption d’une réforme fiscale quelconque dans le secteur minier, la prudence devrait toutefois guider les responsables dans cette voie. Le secteur est hétérogène et les impacts peuvent varier d’un sous-secteur à l’autre, et même d’un projet à l’autre. Toute réponse fiscale devra contenir une définition précise des objectifs poursuivis et les responsables devront veiller à ce qu’ils puissent être effectivement atteints.

Jean-Pierre Okenda est responsable pays pour la RDC chez NRGI.

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Le passage à des déclarations intégrées joue un rôle central pour l’avenir de l’ITIE, une norme mondiale qui a pour vocation de promouvoir la transparence et la redevabilité dans l’industrie pétrolière, gazière et minière. Une telle intégration, c’est-à-dire l’abandon progressif de rapports spécifiques classiques pour compiler les déclarations ITIE en faveur de déclarations systématiques et publiquement accessibles faites par les gouvernements et les entreprises conformément aux exigences de la Norme ITIE, peut potentiellement améliorer l’actualité, la pertinence contextuelle et la qualité des données publiées. Bien que les changements attendus offrent diverses opportunités de renforcer le rôle de la société civile, bien des acteurs au sein de cette dernière s’inquiètent aussi de voir l’intégration compromettre la nature multipartite de l’ITIE. Dans le contexte plus large d’attaques persistantes contre les libertés fondamentales, les valeurs démocratiques et le dialogue ouvert entre gouvernants et gouvernés (ci-après le terme « espace civique » englobera ces différentes notions), la crainte est grande de voir la société civile progressivement mise à l’écart de la prise de décision nationale relative à la gestion des ressources naturelles.

Cette note de travail a pour objectif de contribuer au débat naissant sur l’intégration des déclarations ITIE, à travers une analyse détaillée des opportunités et des risques qui en découlent pour la société civile. Ce faisant, nous espérons suggérer des pistes d’action aux acteurs impliqués dans les processus ITIE, notamment son Conseil d’administration, son Secrétariat international, les partenaires de développement et les groupes multipartites nationaux, afin de répondre aux préoccupations de la société civile, encourager la participation de celle-ci aux processus d’intégration, et surtout, de promouvoir la généralisation de la consultation et de la participation de la société civile en tant que telles. Pour ce faire, nous commençons par expliquer en quoi consiste l’intégration. Nous présentons ensuite quatre opportunités et trois préoccupations clés fréquemment soulevées en lien avec le rôle de la société civile dans les processus ITIE. Pour chacune de ces préoccupations, nous identifions différents moyens permettant aux acteurs desdits processus d’appuyer, en particulier au niveau national, une participation pleine, active et effective de la société civile dans la transition vers des déclarations intégrées. Les approches suggérées s’appliquent à toutes les étapes de l’intégration, depuis la planification et la procédure de demande jusqu’à la supervision de la mise en oeuvre.