Prêts adossés à des ressources naturelles: pièges et potentiel
Lire le communiqué de presse ici.
Pour arriver à financer leur progrès, les pays en développement doivent inévitablement trouver les moyens de relever les défis qui se présentent à eux. L’un des problèmes majeurs auxquels ces pays sont confrontés tient au fait que les investisseurs les perçoivent souvent comme présentant un risque financier élevé, ce qui limite leur capacité à accéder aux marchés internationaux de capitaux. Lors de la période de boom des ressources naturelles amorcée au début du millénaire, un nouveau modèle de financement s’est popularisé afin de contourner ces risques. En vertu de ce modèle de financement, dénommé « prêt adossé à des ressources naturelles » (en anglais resource-backed loans, ou RBL), les pays se voient accorder un accès à des fonds en échange de, ou garantis par de futurs flux de revenus provenant de leurs richesses naturelles.
Nous passons en revue les diverses expériences vécues relativement aux RBL par plusieurs pays de l’Afrique subsaharienne et de l’Amérique latine de 2004 à 2018. Notre but consiste ici à identifier les risques et opportunités présentés par les RBL, ainsi qu’à fournir des recommandations aux pays qui envisagent de souscrire des RBL à l’avenir.
Nous avons répertorié 52 RBL, 30 desquels ont été conclus par des pays d’Afrique subsaharienne, et 22 par des pays d’Amérique latine. Ils sont répartis sur 14 pays dans ces deux régions. Trente-huit d’entre eux ont été consentis par des banques de développement chinoises, sept par des négociants en matières premières, quatre par d’autres entreprises d’État chinoises, un par la Korea Exim, un par le Nigéria et un autre par Rosneft. Quarantetrois des prêts sont adossés au pétrole, six à divers minéraux, deux au cacao, et un au tabac. Le montant total des prêts répertoriés dans notre ensemble de données s’élève à 164 milliards de dollars US, 66 milliards desquels ont été consentis à l’Afrique, et 98 milliards ont été consentis à l’Amérique latine.
Notre étude des expériences vécues par ces pays, dont nous discutons en détail dans ce document de stratégie, souligne cinq principaux risques et quatre principales opportunités liés aux RBL. Nous y abordons également le panorama général et les termes des RBL, ainsi que leur impact sur les finances publiques.
Innovations de la nouvelle législation minière de la RDC : opportunités, défis et perspectives de mise en oeuvre
La République démocratique du Congo a promulgué le code minier révisé le 9 mars 2018 et son règlement minier le 8 juin 2018. Ce nouveau cadre législatif contient plusieurs avancées et innovations qui, adéquatement appliquées, peuvent significativement améliorer la gouvernance du secteur minier et apporter d’importantes retombées économiques et sociales aux citoyens.
On trouve parmi ces progrès l’intégration de bonnes pratiques en matière de transparence et de redevabilité, de partage des revenus entre le pouvoir central et les entités étatiques décentralisées, de contribution au développement communautaire ou encore de contenu local. Le nouveau cadre législatif répond juridiquement à un nombre considérable de frustrations communautaires, qui sont accentuées par la faible contribution du secteur au développement. Le code s’aligne également sur les bonnes pratiques internationales en matière de transparence et de redevabilité qui, lorsqu’elles sont mises en oeuvre, peuvent considérablement améliorer la gouvernance du secteur.
Cependant, il y a un risque important que les divergences sur les aspects fiscaux monopolisent l’attention des parties prenantes et que la mise en oeuvre des autres dispositions soit reléguée au second plan. Par ailleurs, ces avancées et innovations législatives ne suffisent pas à elles seules pour atteindre les objectifs ayant fondé la révision de la législation minière. Pour que la mise en oeuvre du cadre légal soit effective, il est urgent que le gouvernement prenne les mesures d’application restantes et renforce les capacités de l’administration publique.
Selon l’Indice de gouvernance des ressources naturelles, il existe dans 26 des 28 pays évalués en Afrique subsaharienne un « écart entre les règles et les pratiques », c’est-à-dire entre ce que les lois stipulent et la manière dont la gouvernance des ressources naturelles se déroule dans la pratique. Cette situation empêche les pays de recueillir les fruits de leurs investissements dans les réformes juridiques. Toujours dans le même indice, les secteurs des mines et des hydrocarbures de la RDC ont obtenu respectivement les notes de 35/100 et de 25/100. Ces mauvais scores sont principalement attribués à l’écart entre le cadre légal et sa mise en oeuvre2, et montrent que l’application effective des lois demeure l’un des principaux défis qui affectent la gouvernance du secteur des ressources naturelles en RDC.
Dans un pareil contexte, la réforme du code minier et de son règlement n’a donc été qu’un premier pas. La connaissance du nouveau cadre légal ainsi que l’appropriation des opportunités et défis inhérents à sa mise en oeuvre par les acteurs clés constituent une étape décisive vers la réalisation des objectifs qui ont conduit à sa révision. Dans cette optique, la présente note analyse certaines opportunités offertes par le nouveau cadre légal, en décrivant pour chacune d’elles les défis subséquents de mise en oeuvre pour lesquels des actions additionnelles demeurent requises.
L’Indice de Gouvernance des Ressources Naturelles : Rapport de l’évaluation intermédiaire 2019 pour la Guinée (exploitation minière)
Veuillez trouver plus d’informations y compris les données et justifications détaillées de l’évaluation intermédiaire pour la Guinée sur le site du Resource Governance Index.
Ce rapport présente les résultats et recommandations de l’évaluation de la gouvernance minière en Guinée sur les années 2017 et 2018, selon la méthodologie de l’Indice de Gouvernance des Ressources Naturelles (RGI). NRGI a publié cette évaluation intermédiaire en 2019 uniquement pour la Guinée afin de prendre en compte les réformes mises en œuvre par le gouvernement guinéen sur la période 2017-2018 et d’élaborer des recommandations dans un contexte expansionniste pour le secteur minier national. Les résultats 2019 ne sont pas comparables aux autres pays inclus dans l’édition de 2017 du RGI, mais permettent de suivre la trajectoire de la Guinée dans le temps.
Par rapport à l’édition 2017 du RGI, la Guinée gagne 12 points et voit son score s’établir à 56 points sur 100, permettant ainsi au pays d’accéder à la tranche de performance suivante1. Bon nombre d’améliorations importantes ont été observées dans la composante « réalisation de la valeur », dont les règles de droit et les pratiques évaluées sont pour la plupart sous la tutelle du ministère des Mines et la Géologie. Le score de cette composante se situe désormais dans la plus haute tranche de performance, en raison de l’amélioration significative dans chacune des sous-composantes, avec notamment les procédures d’octroi des permis miniers et la gestion de la SOGUIPAMI, et la divulgation de statistiques sectorielles désagrégées.
La composante « gestion des revenus » connait une évolution significative avec un score de 52 contre 27. Les ministères du Budget, de l’Economie et des Finances, des Mines et de la Géologie, et de l’Administration Territoriale et de la Décentralisation peuvent accélérer cette tendance positive en mettant en application le transfert infranational avec le Fonds national de développement local (FNDL) qui profitera à l’ensemble des communes du pays.
Concernant la troisième composante, « conditions générales de gouvernance », le score baisse légèrement.
Par ailleurs, l’édition 2017 du RGI révélait un écart important entre les scores moyens pour les règles de droit (77) et pour les pratiques (45) de gouvernance. On observe sur la période d’évaluation une amélioration substantielle des pratiques, avec l’écart qui se réduit de 17 points.
Les mécanismes d’appui au développement local dans la législation minière en Guinée
Depuis 2014, la Guinée connaît une forte croissance de son secteur minier. En trois ans, la production de bauxite est passée de 20,2 millions de tonnes (Mt) en 2014 à 51,7 Mt en 2017, soit une augmentation moyenne de 37 % par an, et les perspectives de production sur les prochaines années s’inscrivent dans la même tendance. Pour les communautés proches des mines, les impacts négatifs se mêlent aux retombées positives. La série de tensions communautaires observées en 2017 dans la principale région bauxitique, Boké, a souligné l’urgence non seulement de traiter les impacts négatifs des activités minières, mais aussi d’amplifier les retombées positives au niveau local. Ceci passe en particulier par l’application de l’ensemble du dispositif prévu dans le code minier pour soutenir le développement local. Le présent document s’adresse à l’ensemble des parties prenantes du secteur minier en Guinée. Outil à visée pédagogique et de plaidoyer, il entend contribuer à accélérer, à l’échelle locale, les réformes minières engagées depuis 2011, en vue d’une plus grande diversification économique et d’un développement plus inclusif.
Messages clés
- En 2016, les revenus miniers reversés aux communes étaient de 61 milliards de GNF (6,7 millions d’USD), soit 2% des revenus issus du secteur extractif et 0,5% du budget national de la Guinée ; ils pourraient dépasser les 400 milliards de GNF annuels à partir de 2020.
- Les revenus miniers locaux étaient composés à 72% des paiements sociaux des entreprises envers les communautés, et le Fonds national de développement local (FNDL) en aurait représenté 61% s’il avait été effectivement reversé aux communes.
- Les mécanismes de traçabilité, de transparence et de redevabilité sur les différents flux de paiements locaux, ainsi que les compétences, doivent être renforcés dans les communes pour garantir l’efficacité de l’utilisation de ces revenus.
- Avec les budgets qui vont augmenter de manière inédite dans l’ensemble des communes du pays au cours des prochaines années grâce aux revenus miniers locaux, l’Etat doit instaurer des règles de discipline budgétaire dans les communes pour limiter leur dépendance vis-à-vis des revenus miniers.
- Grâce à ces nouveaux revenus, les communes guinéennes pourraient s’investir dans de nouveaux champs d’intervention, comme le soutien massif à l’entrepreneuriat local, notamment dans l’agriculture familiale et l’industrie manufacturière locale, pour à la fois diversifier leurs sources de revenus et contribuer, depuis la base, à l’effort national de diversification économique.
L’Indice de Gouvernance des Ressources Naturelles : Vers la mise en pratique des réformes légales en Afrique subsaharienne
Note de presse
Ce rapport explore les réussites et les difficultés communes associées à la gouvernance des ressources naturelles en Afrique subsaharienne, en puisant dans la foule de données et la multitude de documents fournis par l’Indice de Gouvernance des Ressources Naturelles. Bien que nous détections des tendances communes dans l’ensemble de la région, nous constatons qu’il existe également une grande diversité entre les pays et au sein de ceux-ci. Ce rapport présente des exemples de bonnes pratiques dont les responsables d’autres pays pourraient s’inspirer. Nous concluons en suggérant aux décideurs politiques, aux parlementaires, à la société civile, aux médias et aux institutions régionales de s’attacher davantage à réduire l’écart entre les règles et les pratiques, dans le souci de contribuer à rétablir la confiance entre l’État, les communautés et les investisseurs, ainsi qu’à renforcer la gestion durable des ressources naturelles. Créer un espace pour le débat public, renforcer les capacités des institutions publiques et des acteurs de surveillance comme la société civile, le media tant que les institutions supérieures de contrôle, affirmer de la volonté politique et tirer les enseignements des réformes juridiques antérieures sont des pistes de solutions pour combler l’écart entre les règles et les pratiques.
Messages clés
- De nombreux pays d’Afrique subsaharienne ont procédé à d’importantes réformes légales dans les domaines du pétrole, du gaz et de l’exploitation minière au cours des dernières décennies. L’Indice de gouvernance des ressources naturelles révèle que, dans tous les pays évalués en Afrique subsaharienne à l’exception de deux d’entre eux, il existe un « écart entre les règles et les pratiques », c’est-à-dire entre ce que les lois stipulent et la manière dont la gouvernance des ressources naturelles se déroule dans la pratique. Cette situation empêche les pays de recueillir les fruits de leurs investissements dans les réformes légales.
- Entre 2000 et 2016, 22 des 28 pays d’Afrique subsaharienne, inclus dans l’Indice de gouvernance des ressources naturelles, ont renouvelé ou modifié leurs lois régissant le secteur pétrolier, gazier ou minier. C’est dans les pays où la réforme légale est plus récente que la mise en oeuvre des dispositions relatives à la transparence et à la redevabilité est la plus en retard.
-
Plus encore que des pays d’autres régions, les pays d’Afrique subsaharienne sont confrontés à des problématiques associées :
- au respect des engagements de transférer des revenus pétroliers, gaziers et miniers aux autorités locales
- à la publication d’informations sur les impacts sociaux et économiques de l’extraction
- à la conformité aux règles fiscales
- à la gouvernance des entreprises publiques et des fonds souverains.
- Pour combler ces lacunes, les gouvernements et d’autres parties prenantes doivent concentrer leurs efforts sur la mise en oeuvre et l’application des règles de transparence et de redevabilité. Ils doivent également investir dans la capacité de suivi des agences gouvernementales, renforcer le rôle des auditeurs et des parlements et veiller à ce que les différentes parties prenantes disposent de l’espace nécessaire pour remettre en question les politiques. La consultation des parties prenantes aidera les gouvernements à concevoir des lois adaptées à la capacité institutionnelle et aux objectifs politiques de chaque pays et à évaluer ce qu’il convient de faire pour une mise en oeuvre efficace avant même que les lois ne soient adoptées, réduisant ainsi l’intervalle de temps entre la législation et sa mise en oeuvre.
Les règles budgétaires face à la baisse du prix des matières premières
La fiscalité du nouveau code minier de la République Démocratique du Congo
En 2016, NRGI publiait le rapport Sortir de l’impasse fiscale, et appelait le gouvernement à poursuivre la réforme du code minier. En effet, le code minier de 2002, qui avait largement contribué à accroitre les investissements dans le Congo d’après-guerre, nécessitait une mise à jour pour bénéficier davantage aux populations locales et assurer une meilleure répartition de la rente minière entre l’Etat et les investisseurs privés.
La fiscalité minière est déterminante pour les ambitions de la RDC. Trop élevée, elle pourrait décourager les investisseurs et accélérer la recherche de substituts au cobalt dans les technologies de batteries électriques. Trop laxiste, elle priverait les Congolais de recettes publiques essentielles pour le développement du pays au profit d’une industrie dominée par des entreprises étrangères. C’est pourquoi la révision du code minier en mars puis du règlement minier en juin 2018 est d’une importance critique pour les citoyens congolais.
L’objet de cette note est de :
- Fournir une mise à jour de l’analyse de la fiscalité minière congolaise réalisée dans le cadre de la publication Sortir de l’impasse fiscale de NRGI, en ajoutant aux modèles économique et financiers les paramètres finaux de la réforme du code minier.
- Identifier les forces et faiblesses de la nouvelle fiscalité minière et les risques liés à certaines nouvelles dispositions.
- Contribuer à une meilleure compréhension de l'impasse actuelle entre le gouvernement et les représentants de l'industrie sur le régime fiscal du code minier.
Une fiscalité plus équilibrée est essentielle pour que le secteur minier congolais profite à tous, et NRGI reste engagé à appuyer les parties prenantes dans la poursuite de cet objectif.
Examen de la propriété réelle : mesures pratiques pour réduire les risques de corruption dans les procédures d’octroi de licences extractives
Dans la plupart des pays riches en ressources naturelles, lorsqu’une entreprise cherche à obtenir des droits d’exploration ou d’exploitation pétrolière, gazière ou minière, les règles de l’industrie exigent que les régulateurs vérifient certaines informations fondamentales avant d’octroyer une licence et le contrat s’y rattachant à l’entreprise. Fréquemment, par exemple, le régulateur est censé juger la compétence technique, la santé financière et la conformité environnementale et sécuritaire de l’entreprise. Toutefois, en général, les règles d’octroi de licence n’exigent pas l’examen des intérêts possibles des fonctionnaires dans l’entreprise soumissionnaire, ce qui pourrait créer de graves conflits d’intérêts. Nous avons étudié plus de cinquante lois minières et pétrolières et nous avons constaté qu’environ la moitié contient des interdictions aux fonctionnaires ou à leurs associés proches (souvent dénommés « personnes politiquement exposées » [PPE]) de détention d’intérêts dans les entreprises qui soumettent des demandes de licences extractives, mais aucune n’exige que les régulateurs vérifient effectivement si des intérêts de telles PPE existent dans le cadre de la procédure d’évaluation des demandes de licences. Ceci constitue une lacune potentiellement essentielle dans la supervision réglementaire, ne fût-ce qu’en raison qu’une grande partie des cas réels suggère que la capacité à dissimuler le vrai propriétaire réel d’une entreprise est un instrument principal de corruption dans l’octroi de droits extractifs.
Un nombre croissant d’Etats développent actuellement des politiques juridiques et des systèmes d’information pour la collecte et la publication des données concernant les propriétaires réels des entreprises extractives, les vraies personnes qui possèdent, contrôlent ou profitent économiquement d’une entreprise. Ces réformes vont de la modification des lois d’enregistrement des entreprises et la création de registres publics nationaux jusqu’à des approches spécifiques à l’industrie telles que l’établissement de lois sur la transparence dans le secteur extractif et des exigences en matière d’octroi de licences. Toutefois pour qu’elles aient un impact, les réformes du secteur extractif peuvent devoir aller au-delà de l’exigence de divulgation de la propriété réelle, nommément en instiguant des règles sur les types de relations de propriété réelle devant être considérés comme des délits d’initié ou de la corruption, et en déterminant les conséquences applicables à de telles infractions. Notre étude a montré qu’un certain nombre de pays a déjà mis en vigueur de telles règles, mais la surveillance et l’application sont lacunaires. Compte tenu des risques de corruption, l’amélioration des politiques et pratiques nationales dans l’adjudication des licences extractives doit être à l’avant-plan de ces efforts.
La présente note fournit des conseils sur la manière dont les Etats peuvent renforcer leurs politiques et procédures d’adjudication de licences pour répondre aux risques fondamentaux de corruption que présentent les relations problématiques de la propriété réelle. Cette note est donc organisée autour des cinq aspects suivants de la procédure d’octroi des licences extractives, avec des recommandations et des exemples de dispositions légales que les intervenants nationaux peuvent utiliser à chaque étape :
- dispositions de lutte contre la corruption — définition de la base juridique de lutte contre la corruption dans le secteur extractif ;
- présélection / soumissions des demandes — collection et publication des informations concernant la propriété réelle ;
- examen initial — disqualification des soumissions présentant des problèmes manifestes d’exactitude et de corruption ;
- procédure adjudicative — examen des risques posés par les propriétés réelles problématiques dans les soumissionnaires
- mesures complémentaires — utilisation de la divulgation des informations relatives à la propriété réelle pour lutter contre la corruption.
Code minier de la Tunisie : L’amélioration des aspects liés à la transparence et à la gouvernance
Le but de cette étude est de contribuer au travail de révision du cadre juridique et réglementaire qui régit le domaine minier en Tunisie, et ce dans la perspective d’une amélioration des règles de transparence et de bonne gouvernance exigées par la nouvelle constitution tunisienne.
Passation de marchés ouverte pour les droits pétroliers, gaziers et miniers: gros plan sur les bonnes pratiques
Les enquêtes les plus récentes montrent que le renforcement de la transparence et de l’implication du public en matière de passation de marchés constitue un moyen efficace de négocier des termes plus avantageux pour le public, d’améliorer les services publics, de décourager la fraude et la corruption, d’établir la confiance et de promouvoir un environnement commercial plus concurrentiel.
Les accords dans les secteurs pétrolier, gazier et minier peuvent représenter des milliards de dollars sur plusieurs décennies. Il est donc surprenant qu’il existe peu de conseils systématiques pour assurer la transparence dans l’attribution et la gestion des droits d’exploration et d’exploitation des ressources naturelles. L’objectif de ce rapport est de combler ce manque en se focalisant sur les bonnes pratiques internationales qui pourront s’avérer utiles aux autorités de régulation, aux organes de surveillance et aux militants oeuvrant pour une plus grande transparence, y compris ceux qui s’efforcent de mettre en oeuvre la norme de l’Initiative sur la transparence des industries extractives (ITIE) ou de développer des plans d’action nationaux dans le cadre du Partenariat pour le gouvernement ouvert (« PGO », en anglais : Open Government Partnership ou « OGP »).
Jusqu’à présent, seuls quelques pays ont été en mesure de présenter efficacement les informations concernant les divers éléments de la réglementation du secteur des industries extractives. La plupart des informations sont isolées et éparpillées dans diverses agences qui utilisent des normes de données très différentes (si ce n’est aucune). Lorsqu’il existe des publications gouvernementales, elles ont tendance à cibler les besoins de l’industrie, en tenant peu compte des besoins ou des intérêts des citoyens pour mieux comprendre le secteur et contribuer à l’amélioration de son fonctionnement.
Il pourrait en aller autrement. Nous avons trouvé plusieurs exemples de bonnes pratiques dans le monde entier où des approches plus systématiques ont permis aux citoyens de mieux comprendre et, le cas échéant, de pouvoir s’impliquer et examiner les procédures d’attribution des droits et de processus de gestion. Ces efforts ne sont pas uniquement bénéfiques à ’efficacité gouvernementale. Ils semblent aussi favoriser l’engagement des entreprises, la concurrence et la confiance du public. Bien que nombre de ces exemples proviennent de pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), nous avons aussi trouvé de bonnes pratiques dans des pays aux frontières de l’exploration et de la production des ressources tels que le Liban, la Sierra Leone et les Philippines.