Reunión ministerial sobre minerales críticos en Estados Unidos abre nuevas oportunidades —y preguntas— para países productores
Hoy, Estados Unidos reunió a funcionarios de 54 países y de la Comisión Europea en su movimiento más audaz hasta el momento para reconfigurar el mercado global de minerales críticos y tierras raras
La propuesta
Estados Unidos propuso la creación de una zona de comercio preferencial para minerales críticos e invitó a decenas de países a sumarse como miembros de este bloque comercial. El mecanismo propuesto incluiría pisos de precios aplicados principalmente mediante aranceles ajustables, con el objetivo de diversificar las cadenas de suministro protegiendo la inversión en proyectos de minería y procesamiento frente a lo que Estados Unidos describió como distorsiones de mercado y competencia desleal por parte de China.
El vicepresidente de EE. UU., JD Vance, y el secretario de Estado, Marco Rubio, afirmaron que la inestabilidad de precios desincentiva la inversión y socava los esfuerzos de diversificación tanto de países productores como consumidores. Durante sus intervenciones hicieron énfasis en que el bloque comercial fomentaría cadenas de suministro diversas y estables y también garantizaría a los países miembros el acceso a suministros de minerales críticos en caso de emergencia. Los detalles del mecanismo propuesto siguen siendo limitados y no está claro si la iniciativa logrará el respaldo político y económico necesario para avanzar de los principales países productores y consumidores.
La propuesta se presentó durante el Conferencia Ministerial de Minerales Críticos en Washington, D. C., donde se anunció el lanzamiento del Forum on Resource Geostrategic Engagement (FORGE) —Foro sobre el Compromiso Geoestratégico en materia de Recursos Naturales— como sucesor de la Minerals Security Partnership. La República de Corea presidirá el FORGE hasta junio de este año. La Unión Europea (UE), Japón y Estados Unidos se comprometieron a “acelerar los esfuerzos de cooperación para una Asociación mutuamente beneficiosa”, centrada en dos elementos: memorandos de entendimiento para apoyar proyectos de minería, refinación, procesamiento y reciclaje, y el desarrollo de un plan de acción para “explorar una iniciativa comercial plurilateral” que incluya coordinación en pisos de precios ajustados en frontera, mercados basados en estándares, subsidios para cerrar brechas de precios o acuerdos de compra (offtake). De manera similar, Estados Unidos y México anunciaron un plan de 60 días para desarrollar políticas comerciales coordinadas, incluidos posibles pisos de precios y su integración en un “acuerdo plurilateral vinculante” sobre comercio de minerales críticos. Estados Unidos también anunció asociaciones bilaterales en materia de minerales con Argentina, Islas Cook, Ecuador, Guinea, Marruecos, Paraguay, Perú, Filipinas, Emiratos Árabes Unidos y Uzbekistán.
Estas nuevas iniciativas continúan la competencia global por el acceso a minerales críticos. Solo en los últimos meses se han anunciado numerosas asociaciones mineras por parte de Estados Unidos, la UE, China y países de Medio Oriente. Los anuncios de hoy elevan aún más la apuesta, al buscar trazar una línea divisoria y pedir a los países que cierren filas y se sumen al club comercial propuesto o queden fuera de él. Las propuestas también plantean interrogantes clave sobre cómo están evolucionando los enfoques geopolíticos hacia las asociaciones mineras en Estados Unidos y más allá, los cambios en los riesgos y oportunidades para los países productores de ingresos bajos y medianos, y las acciones que estos países deberán emprender para alcanzar sus propios objetivos de desarrollo mineral en este contexto de rápida transformación.
Evolución de la estrategia de Estados Unidos
La conferencia ministerial de hoy es el paso más reciente en una serie de iniciativas de EE. UU. para asegurar el acceso a las cadenas de suministro de minerales.
El año pasado, la administración estadounidense tomó participaciones accionarias y otorgó préstamos y otros apoyos a varias empresas a lo largo de la cadena de valor doméstica, incluido un aporte de capital de US$ 400 millones, compromisos de compra y una garantía de piso de precios para MP Materials enfocada en tierras raras. También se comprometió a financiar una participación del 49 % en una planta de tierras raras en Arabia Saudita (también con participación de MP Materials) y acordó inversiones por $ 2000 millones en proyectos mineros y de procesamiento en Australia.
En diciembre, Estados Unidos lanzó la iniciativa Pax Silica para asegurar las cadenas de suministro de inteligencia artificial (IA), incluidos los minerales críticos, mediante alianzas económicas y tecnológicas. Entre sus miembros están una docena de economías desarrolladas y de altos ingresos, e integra también a empresas para construir asociaciones.
El lunes, Estados Unidos anunció la creación de una reserva estratégica de minerales críticos valorada en casi $12 000 millones, respaldada por un préstamo de $10000 millones del Banco de Exportaciones e Importaciones de EE. UU. y cerca de $2000 millones en capital privado disponible para empresas privadas. Este enfoque fue descrito hoy como un componente central de la estrategia estadounidense para fortalecer su presencia en las cadenas de suministro de minerales, junto con la inversión pública, la protección de las inversiones y retornos de las empresas, y la reconfiguración del ecosistema regulatorio para acelerar los permisos mineros.
¿Cuáles son las preguntas abiertas para los gobiernos productores de minerales en países en desarrollo?
Garantizar la transparencia y la supervisión pública
Con los detalles aún en desarrollo sobre qué países podrían comprometerse a explorar su participación en el bloque comercial propuesto, se han prometido plazos de entre 30 días y seis meses para la elaboración de memorandos de entendimiento (MOU) y planes de acción sobre el mecanismo. Garantizar la transparencia y la participación pública en estas etapas iniciales y en cualquier acuerdo posterior será esencial en todos los países participantes.
Experiencias bilaterales previas han demostrado que la limitada transparencia y consulta sobre los términos de las asociaciones en materia de minerales puede generar oposición pública que, en última instancia, retrasa su implementación. Por ejemplo, la US-DRC Strategic Partnership Agreement, acordada hace apenas ocho semanas, enfrenta ahora un desafío legal en la Corte Constitucional de la República Democrática del Congo, donde un grupo de abogados congoleños busca anular el acuerdo alegando que viola disposiciones constitucionales sobre la soberanía sobre los recursos naturales y los requisitos de aprobación parlamentaria de tratados relacionados con el intercambio de recursos. La escala de este nuevo esfuerzo plurilateral hace que las medidas de transparencia y supervisión sean aún más esenciales, a medida que la ciudadanía de los países que consideran participar busca comprender los términos económicos que sus gobiernos están aceptando.
Habilitar la agregación de valor y la cooperación regional
Aún no se conocen los detalles de los mecanismos del sistema de pisos de precios y aranceles propuesto, incluido su impacto en proyectos existentes y en nuevas inversiones provenientes de fuera del club. Una pregunta clave para los países productores de ingresos bajos y medianos es cómo esto podría afectar sus aspiraciones de avanzar en la cadena de valor. Incluso si los pisos de precios logran aumentar la inversión en proyectos mineros en países miembros del club, no está claro hasta qué punto ello impulsaría el desarrollo aguas abajo (downstream) sin medidas adicionales para abordar cuellos de botella persistentes —como infraestructura energética inadecuada y altos costos de financiamiento— que enfrentan muchos proyectos de agregación de valor.
Las posibles implicancias para los esfuerzos de cooperación regional, que son centrales para desarrollar cadenas de valor regionales y aumentar el poder de negociación, merecen especial atención. Por ejemplo, si una planta de agregación de valor dentro del club compra minerales a un precio superior al del mercado, probablemente necesitará vender sus productos a un precio premium para ser viable. Esto podría dificultar que los países vecinos que no pertenezcan al club adquieran estos productos para etapas posteriores de manufactura. Dado lo compleja que ha sido en la práctica la cooperación regional, una iniciativa de este tipo podría hacerla aún más difícil.
La UE parece haber reconocido este riesgo. Informes de prensa sugieren que, antes del anuncio, Estados Unidos alentó a algunos Estados miembros de la UE a firmar acuerdos bilaterales, pero la Comisión instó a los países del bloque a mantenerse unidos.
Como siguiente paso, los países productores en desarrollo podrían apoyarse en instituciones regionales —como el Centro Africano de Desarrollo de Minerales, el Banco Africano de Desarrollo y el Centro Africano de Apoyo Legal, en el caso de África— y otros mecanismos de apoyo para fortalecer la coordinación en diplomacia mineral, reforzar la capacidad técnica para evaluar las implicancias y orientar las estrategias de negociación.
Incorporar gobernanza y protecciones ambientales
La aceleración de los permisos es un pilar clave de la estrategia estadounidense para desarrollar capacidades domésticas de producción y refinación de minerales y, probablemente, será un elemento en los acuerdos bilaterales y comerciales propuestos. La sociedad civil ha advertido durante mucho tiempo sobre los riesgos de acelerar los permisos mineros, ya que ello puede aumentar la probabilidad de pasar por alto los riesgos sociales, ambientales y de gobernanza en el sector. El análisis de NRGI ha mostrado que los intentos de acelerar la producción reduciendo salvaguardas en los procesos de licenciamiento y contratación pueden tener el efecto contrario cuando la producción se ralentiza o se detiene por completo debido a litigios, cierres, protestas y huelgas.
Garantizar sólidos estándares de gobernanza y protecciones socioambientales será una base crítica para construir un marco comercial de minerales que sea resiliente. El comunicado conjunto de hoy señaló que la UE, Estados Unidos y Japón avanzarán en los próximos pasos “en foros internacionales relevantes, incluido el G7”, abriendo la puerta a que el mecanismo comercial propuesto incorpore criterios vinculados a la reciente hoja de ruta del G7 para promover mercados basados en estándares para minerales críticos. Dicha hoja de ruta establece compromisos del G7 para desarrollar criterios de desempeño en estándares del sector minero relacionados con derechos laborales y humanos internacionales, consulta local, Estado de derecho y medidas anticorrupción, así como protecciones ambientales.
Los marcos comerciales multilaterales y bilaterales deberían incorporar estándares como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, El Panel de la ONU sobre Minerales Críticos para la Transición Energética y las Acciones y Principios para la Justicia y la Equidad, la Guía de Debida Diligencia de la OCDE para Cadenas de Suministro Responsables de Minerales y la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI por sus siglas en inglés).
Negociar estratégicamente
Persisten interrogantes sobre las perspectivas de largo plazo del esquema. En particular, no está claro qué medidas adoptarán los gobiernos para dar a las empresas la confianza suficiente de que los pisos de precios serán lo suficientemente duraderos como para justificar una expansión significativa de la inversión. Además, existe incertidumbre sobre quién asumiría finalmente los mayores costos: ya sea los consumidores finales o los gobiernos, surgen dudas sobre la viabilidad política y las dificultades para convencer a los consumidores de pagar un “precio verde”. Este desafío persistirá a menos que el aumento de la inversión genere economías de escala e innovación que reduzcan los precios antes de que aumente la presión política.
Por ello, los gobiernos deberían tomar estas propuestas en serio, pero con sobriedad. Estos desarrollos —que se suceden rápidamente— subrayan la importancia de que los países productores de minerales de ingresos bajos y medianos cuenten con una estrategia gubernamental integral y focalizada para aprovechar los minerales como palanca de desarrollo sostenible y anclar sus negociaciones. Dichas estrategias deberán ser iterativas y adaptarse a nuevas oportunidades y desafíos, pero aun así deberían garantizar que los países entren a las discusiones con una comprensión clara de sus prioridades y enfoque nacionales.
Algunos países productores han utilizado la neutralidad estratégica a su favor. La prevalencia y la magnitud de los bloques comerciales globales en el sector de minerales determinarán si la neutralidad estratégica seguirá siendo una opción viable. A medida que se intensifica la presión para tomar partido en la carrera por los minerales, los países estarán mejor posicionados si aseguran que altos estándares de gobernanza estén en el centro de cualquier estrategia.
