Réunion ministérielle américaine sur les minerais critiques : perspectives et enjeux pour les pays producteurs

La proposition

Les États-Unis ont proposé la création d’une zone commerciale préférentielle pour les minerais critiques et ont invité des dizaines de pays à rejoindre ce bloc commercial. Le mécanisme envisagé comprendrait des prix planchers, appliqués principalement au moyen de droits de douane ajustables, avec pour objectif affiché de diversifier les chaînes d’approvisionnement en protégeant les investissements dans les projets miniers et de transformation contre ce que Washington décrit comme des distorsions de marché et une concurrence déloyale en provenance de la Chine.

Le vice-président américain JD Vance et le secrétaire d’État Marco Rubio ont affirmé que l’instabilité des prix décourage actuellement les investissements et compromet les efforts de diversification, tant pour les pays producteurs que pour les pays consommateurs. Ils ont souligné que ce bloc commercial favoriserait des chaînes d’approvisionnement plus diversifiées et plus stables, tout en garantissant aux pays membres l’accès à des approvisionnements en minerais critiques en cas d’urgence. Les détails du mécanisme proposé restent toutefois limités, et il n’est pas certain que l’initiative obtienne l’appui politique et économique nécessaire de la part des principaux pays producteurs et consommateurs pour aller de l’avant.

La proposition a été présentée lors de la réunion ministérielle sur les minerais critiques à Washington, D.C., où a également été annoncée la création du Forum on Resource Geostrategic Engagement (FORGE), appelé à succéder au Minerals Security Partnership. La République de Corée devrait présider FORGE jusqu’en juin. L’Union européenne (UE), le Japon et les États-Unis se sont engagés à « accélérer les efforts de coopération en vue d’un partenariat mutuellement bénéfique », centré sur deux axes : la conclusion de protocoles d’accord pour soutenir des projets d’extraction, de raffinage, de transformation et de recyclage ; et l’élaboration d’un plan d’action visant à « explorer une initiative commerciale plurilatérale », incluant une coordination sur des prix planchers ajustés aux frontières, des marchés fondés sur des normes, des subventions comblant les écarts de prix ou des accords d’achat (offtake agreements).

De même, les États-Unis et le Mexique ont dévoilé un plan sur 60 jours pour développer des politiques commerciales coordonnées, incluant d’éventuels prix planchers et leur intégration dans un « accord plurilatéral contraignant » sur le commerce des minerais critiques. Les États-Unis ont également annoncé des partenariats bilatéraux sur les minerais avec l’Argentine, les îles Cook, l’Équateur, la Guinée, le Maroc, le Paraguay, le Pérou, les Philippines, les Émirats arabes unis et l’Ouzbékistan.

Ces nouvelles initiatives s’inscrivent dans une intensification de la concurrence mondiale pour l’accès aux minerais critiques. Ces derniers mois seulement, de nombreux partenariats miniers ont été annoncés par les États-Unis, l’UE, la Chine et des pays du Moyen-Orient. Les annonces faites aujourd’hui accentuent encore les enjeux, en cherchant à polariser le débat et en sommant les pays soit de rejoindre le club commercial proposé, soit d’en être exclus. Ces propositions soulèvent également des questions importantes sur l’évolution des approches géopolitiques des partenariats miniers aux États-Unis et ailleurs, sur les nouveaux enjeux pour les pays à revenu faible et intermédiaire producteurs de minerais, ainsi que sur les actions que ces pays devront entreprendre pour atteindre leurs propres objectifs de développement minier dans un contexte en mutation rapide.

L’évolution des stratégies américaines

La réunion ministérielle d’aujourd’hui constitue la dernière étape d’une série d’initiatives récentes des États-Unis visant à sécuriser l’accès aux chaînes d’approvisionnement en minerais.

L’an dernier, l’administration américaine a pris des participations au capital, accordé des prêts et apporté d’autres formes de soutien à plusieurs entreprises de la chaîne de valeur nationale, notamment une participation de 400 millions de dollars, des engagements d’achat et une garantie de prix plancher pour MP Materials, spécialisée dans les terres rares. Elle s’est également engagée à financer une participation de 49 % dans une installation saoudienne de traitement de terres rares (impliquant également MP Materials) et a convenu d’investissements à hauteur de 2 milliards de dollars dans des projets miniers et de transformation en Australie.

En décembre, les États-Unis ont lancé l’initiative Pax Silica afin de sécuriser les chaînes d’approvisionnement liées à l’intelligence artificielle (IA), y compris les minerais critiques, par le biais d’alliances économiques et technologiques. L’initiative réunit une douzaine d’économies développées et à revenu élevé, et intègre également des entreprises afin de bâtir des partenariats.

Lundi, les États-Unis ont annoncé la création d’une réserve stratégique de minerais critiques d’une valeur de près de 12 milliards de dollars, soutenue par un prêt de 10 milliards de dollars de la Banque américaine d’import-export et près de 2 milliards de dollars de capitaux privés mis à disposition des entreprises. Cette approche a été présentée comme un pilier central de la stratégie américaine visant à renforcer sa présence dans les chaînes d’approvisionnement minières, aux côtés de l’investissement public, de la protection des investissements et des rendements des entreprises, et de la réforme de l’écosystème réglementaire afin d’accélérer les procédures d’autorisation minière.

Quelles sont les questions qui se posent pour les gouvernements des pays en développement producteurs de minerais ?

Assurer la transparence et le contrôle public

Alors que les détails sur les pays susceptibles de s’engager dans l’exploration d’une participation au bloc commercial proposé continuent d’émerger, des délais allant de 30 jours à six mois ont été annoncés pour l’élaboration de protocoles d’accord et de plans d’action. Garantir la transparence et la participation du public lors de ces premières étapes — et pour tout accord ultérieur — sera essentiel dans l’ensemble des pays participants.

Les expériences bilatérales précédentes ont montré qu’un manque de transparence et de consultation sur les termes des partenariats miniers peut susciter une opposition publique qui, à terme, retarde finalement leur mise en œuvre. Par exemple, l’accord de partenariat stratégique entre les États-Unis et la République démocratique du Congo, conclu il y a seulement huit semaines, fait désormais l’objet d’un recours devant la Cour constitutionnelle congolaise. Un groupe d’avocats congolais demande l’annulation de l’accord, estimant qu’il viole les dispositions constitutionnelles relatives à la souveraineté sur les ressources naturelles et les exigences d’approbation parlementaire des traités portant sur les échanges de ressources.

L’ampleur de cette nouvelle initiative plurilatérale rend les mesures de transparence et de contrôle encore plus indispensables, alors que les citoyens des pays envisageant d’y participer cherchent à comprendre les conditions économiques auxquelles leurs gouvernements s’engagent.

Favoriser la valeur ajoutée et la coopération régionale

Les modalités concrètes du système de prix planchers et de droits de douane proposés restent à préciser, notamment quant à leurs effets sur les projets existants et sur les nouveaux investissements provenant de l’extérieur du bloc. Une question centrale pour les pays producteurs à revenu faible et intermédiaire concerne l’impact potentiel sur leurs ambitions de montée en gamme dans la chaîne de valeur. Même si les prix planchers parviennent à stimuler les investissements miniers dans les pays membres du bloc, il demeure incertain que cela favorise réellement le développement en aval sans mesures complémentaires pour lever les goulets d’étranglement persistants — tels que l’insuffisance des infrastructures énergétiques et le coût élevé du financement — auxquels sont confrontés de nombreux projets de transformation.

Les implications potentielles pour les efforts de coopération régionale, essentiels pour développer les chaînes de valeur régionales et renforcer le pouvoir de négociation plus généralement, méritent une attention particulière. Par exemple, si une installation de valeur ajoutée située à l’intérieur du bloc achète des minerais à un prix supérieur au marché, elle devra probablement vendre ses produits à un prix majoré pour rester viable. Cela pourrait compliquer l’accès à ces produits pour les pays voisins non membres souhaitant les acheter pour des activités de transformation. Étant donné les difficultés déjà rencontrées en matière de coopération régionale, une telle initiative pourrait rendre ces efforts encore plus complexes.

L’Union européenne semble avoir pris conscience de ce risque. Selon des informations relayées par les médias, avant l’annonce officielle, les États-Unis auraient encouragé certains États membres de l’UE à conclure des accords bilatéraux, tandis que la Commission européenne aurait exhorté les pays du bloc à faire front commun.

En guise de prochaine étape, les pays producteurs en développement pourraient s’appuyer sur des institutions régionales — telles que le Centre africain de développement minier, la Banque africaine de développement et la Facilité africaine de soutien juridique dans le cas de l’Afrique — ainsi que sur d’autres formes de soutien, afin de renforcer la coordination en matière de diplomatie minérale, d’accroître les capacités techniques pour évaluer les implications des propositions et d’éclairer les stratégies de négociation.

Intégrer la gouvernance et les protections environnementales

L’accélération des procédures d’autorisation constitue un pilier clé de la stratégie américaine visant à développer les capacités nationales d’extraction et de raffinage des minerais, et devrait probablement figurer dans les accords bilatéraux et commerciaux proposés. La société civile appelle depuis longtemps à la prudence face à l’accélération des permis miniers, qui peut accroître le risque de négliger des enjeux sociaux, environnementaux et de gouvernance dans le secteur. Les analyses de NRGI ont montré que les tentatives visant à accélérer la production en réduisant les protections dans les processus d’octroi de licences et de contrats miniers peuvent produire l’effet inverse, lorsque les projets sont ralentis ou stoppés par des procédures judiciaires, des fermetures, des protestations ou des grèves.

Garantir des normes élevées de gouvernance et de solides protections socio-environnementales constituera un socle essentiel pour bâtir un cadre commercial des minerais résilient. Le communiqué de presse conjoint publié aujourd’hui indique que l’UE, les États-Unis et le Japon travailleront aux prochaines étapes « dans les enceintes internationales pertinentes, y compris le G7 », ouvrant ainsi la voie à l’intégration de critères liés à la récente feuille de route du G7 visant à promouvoir des marchés des minerais critiques fondés sur des normes. Cette feuille de route décrit les engagements du G7 en faveur de critères de performance pour les normes du secteur minier, couvrant le travail et les droits humains, les consultations locales, l’État de droit et les mesures anticorruption, ainsi que la protection de l’environnement.

Les cadres commerciaux multilatéraux et bilatéraux devraient intégrer des normes telles que la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, la Convention des Nations unies contre la corruption, les principes du Groupe d'experts des Nations unies sur les minerais de la transition énergétique pour l’équité et la justice, les Principes directeurs de l’OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais, ainsi que l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives.

Négocier de manière stratégique

Des incertitudes persistent quant aux perspectives à long terme de ce dispositif. En particulier, il reste à déterminer quelles mesures les gouvernements prendront pour offrir aux entreprises une confiance suffisante dans la durabilité des prix planchers afin de justifier une montée en échelle significative des investissements. De même, l’identité des acteurs qui supporteront in fine les coûts plus élevés demeure incertaine : qu’il s’agisse des consommateurs finaux ou des gouvernements, des questions de faisabilité politique se posent, rappelant les difficultés rencontrées pour convaincre les consommateurs d’accepter une « prime verte ». Ce défi subsistera à moins que l’augmentation des investissements ne génère des économies d’échelle et des innovations capables de faire baisser les prix avant que la pression politique ne s’intensifie.

Les gouvernements devraient donc aborder une telle proposition avec sérieux, mais aussi avec prudence. Ces évolutions rapides soulignent l’importance, pour les pays à revenu faible et intermédiaire producteurs de minerais, de disposer d’une stratégie gouvernementale pour tirer parti de leurs ressources minières qui soit ciblée et cohérente, afin d’ancrer les négociations. Ces stratégies devront être itératives et s’adapter aux nouvelles opportunités et aux nouveaux défis, tout en permettant aux pays d’entrer dans les discussions avec une vision claire de leurs priorités nationales et de leur approche.

Certains pays producteurs ont su tirer parti d’une neutralité stratégique. L’ampleur et la prolifération des blocs commerciaux mondiaux dans le secteur des minerais détermineront si cette neutralité demeure une option viable. Alors que la pression pour choisir un camp dans la course aux minerais s’intensifie, les pays auront tout intérêt à veiller à ce que des normes élevées de gouvernance soient au cœur de toute stratégie.