De Kiev à Kinshasa : cinq leçons pour orienter les gouvernements dans les accords minerais contre sécurité

Alors que l'encre du récent accord entre l'Ukraine et les États-Unis n’était pas encore sèche, une question s’est rapidement posée : Est-ce que l’approche consistant à placer les ressources minérales au cœur de la diplomatie de sécurité, pourrait-elle servir de modèle aux pays producteurs de minéraux en Afrique et ailleurs ? L'annonce aujourd'hui d'un accord négocié  par les États-Unis autour du conflit en République démocratique du Congo (RDC), et signé par la RDC et le Rwanda, qui soutient une rébellion contre la RDC soulève la possibilité qu'un accord souvent mentionné, sur les minéraux entre la RDC et les États-Unis. Cela invite à examiner ce que l'accord avec l'Ukraine peut signifier pour d’autres pays.

L'administration Trump a donné le ton en liant agressivement la diplomatie américaine à la concurrence commerciale et géopolitique autour des minerais. Il se pourrait qu’une vague d'accords miniers d'État à État émerge, certains axés  spécifiquement sur le lien entre minéraux et sécurité.

Certains gouvernements et parties prenantes des pays producteurs de minéraux peuvent accueillir cette nouvelle tendance avec appréhension, notamment en raison de l'intense pression diplomatique qui les pousse à la table des négociations, du rôle que les minéraux ont longtemps joué dans les conflits et de certaines expériences négatives avec des accords « ressources contre infrastructures » quelque peu analogues au cours des dernières décennies. D'autres pourraient voir une opportunité pour soutenir leurs ambitions plus larges en matière de sécurité ou de développement. Quelle que soit leur position, les leçons tirées de l'accord récemment signé par l'Ukraine et des expériences passées des pays africains peuvent aider les gouvernements à s’orienter dans le contexte géopolitique actuel.

Les choix faits par l'Ukraine et d'autres pays dans un contexte de guerre et d’urgence diplomatique doivent être compris dans cette optique. Pourtant, les gouvernements ont d'importantes leçons à tirer, notamment sur l'importance de la transparence, la nécessité de dépasser la rhétorique pour examiner les engagements durables et concrets, les défis liés à la valorisation des ressources minérales et ce qu'elles rapportent vraiment, et la façon de concilier les objectifs à long terme et les priorités de sécurité à court terme.

La transparence est essentielle

Le manque fréquent de transparence des partenariats miniers interétatiques en rend l’évaluation difficile. Comme pour  les contrats miniers en général, la transparence, y compris en ce qui concerne les parties impliquées et responsables de la mise en œuvre, est essentielle pour renforcer la confiance du public, dissuader la corruption et assurer un retour équitable aux citoyens.

En ce sens, il convient de noter que l'un des principaux accords entre l'Ukraine et les États-Unis a été publié par le gouvernement ukrainien (mais pas simultanément par le gouvernement américain) et approuvé par le pouvoir législatif ukrainien. Cette publication permet au moins aux parties prenantes d’examiner deux éléments principaux : 

(i) la création d’un fonds d'investissement commun pour la reconstruction de l'Ukraine utilisant, en partie, les revenus des ressources du gouvernement ukrainien, et

(ii) les engagements du gouvernement ukrainien envers les États-Unis concernant les opportunités d'investissement et les droits d’achat dans de futurs projets de ressources naturelles en Ukraine.

Cependant, certains termes clés, en particulier ceux détaillant les contributions et les retraits du fonds, ne sont pas énoncés dans l'accord publié, mais dans un « accord LP » distinct, signé des semaines plus tard et qui n'a pas été divulgué. Sans la transparence sur l'ensemble de la documentation de l'accord, les parties prenantes ne peuvent pas en avoir une compréhension complète.

L'expérience africaine des prêts adossés aux ressources ou des accords de ressources contre des infrastructures illustre clairement l'importance de la transparence. À l'instar des accords de sécurité minière d'aujourd'hui, ces accords impliquaient que les pays producteurs de minéraux utilisent leurs ressources naturelles pour obtenir des avantages sans lien direct (par exemple, le financement d'infrastructures en échange de ressources naturelles futures) et impliquaient souvent un gouvernement d’une grande puissance mondiale. L'accord Sicomines entre la RDC et la Chine, en offre une illustration : des problèmes de transparence ont affecté plusieurs de ses phases, depuis l'accord initial jusqu’à un amendement de 2017, en passant par la dernière renégociation de 2024 et sa mise en œuvre en cours.

Des organisations de la société civile en RDC ont exprimé leurs inquiétudes quant au risque de voir un éventuel accord minier américain reproduire l'opacité qui a caractérisé l'accord Sicomines. Le fait que le public congolais ait apparemment été informé de l'accord potentiel avec les États-Unis par les médias américains plutôt que par leur propre gouvernement souligne cette préoccupation. D'autre part, le gouvernement de la RDC a récemment publié les noms de l'équipe qui coordonne les négociations avec les États-Unis, dans le but de renforcer la confiance du public et d'anticiper les problèmes potentiels de corruption. Le gouvernement devrait continuer à privilégier la transparence, en particulier lors des prochaines étapes des négociations économiques, afin de permettre au public de mieux comprendre les attentes de la DRC dans ce processus.

La rhétorique ne correspond pas toujours à la réalité…

La transparence est importante, en particulier dans des accords complexes tels que les partenariats miniers, où les détails comptent plus que les grandes déclarations. Lors de la négociation ou de l'évaluation d'un accord, les gouvernements des pays producteurs et les parties prenantes, telles que la société civile et les parlementaires, doivent regarder au-delà de la rhétorique pour comprendre les termes réels et les obligations durables.

Par exemple, la couverture médiatique autour de l'accord entre l'Ukraine et les États-Unis s'est concentrée sur deux points : l'accès préférentiel des États-Unis aux minéraux ukrainiens et le fait que l'Ukraine n'était pas tenue de rembourser les États-Unis pour une aide militaire antérieure. Mais, dans chacun de ces cas, les termes réels de l'accord offrent moins de certitude que ne le suggère la rhétorique politique.

En ce qui concerne l'accès des États-Unis aux minéraux ukrainiens, la fiche d'information de la Maison-Blanche suggère que les futurs projets de ressources naturelles en Ukraine sont à la disposition des États-Unis : « Si les États-Unis décident d'acquérir ces ressources pour nous-mêmes, nous aurons la priorité de les acquérir ou de désigner l'acheteur de notre choix. » Dans la pratique, l'Ukraine a conclu des conditions d'accord plus nuancées, précisant que toute condition préférentielle d'écoulement ne s'applique qu'à certains projets de ressources et devrait être négociée sur la base de « conditions commerciales fondées sur le marché ». Et bien que l'accord mentionne « certaines restrictions » sur l'enlèvement par d'autres (à détailler dans l'accord LP), l'accord publié ne mentionne pas le droit américain de désigner un acheteur.

En ce qui concerne le fait que l'Ukraine ne rembourse pas les États-Unis, c'est, à proprement parler, exact et une amélioration pour l'Ukraine par rapport aux positions précédentes de l'administration Trump. Cependant, le seul engagement financier spécifié de l'une ou l'autre des parties dans l'accord publié est que l'Ukraine verse les « revenus convenus de l'Ukraine » (c'est-à-dire 50 % des redevances, frais, etc. de certains projets de ressources) dans un fonds détenu conjointement et à parts égales par l'Ukraine et les États-Unis. Et bien que certaines sources mentionnent que les États-Unis ont également apporté des contributions financières au fonds, l'accord publié ne comprend aucun engagement de ce type.

De plus, l'accord publié mentionne que l’aide militaire future comptera comme une « augmentation » de la contribution américaine, ce qui pourrait être interprété (sauf indication contraire dans l'accord LP) comme signifiant que les États-Unis ont déjà apporté des fonds. Dans une telle interprétation,  l'accord pourrait être vu comme une conversion de « dette » liée au soutien militaire antérieur des États-Unis en une « équité » des États-Unis dans ce fonds. Pourtant, le récit selon lequel l'Ukraine ne doit aucun remboursement aux États-Unis a prévalu. En fin de compte, l'équilibre réel semble dépendre (i) de l'importance éventuelle des « revenus convenus pour l'Ukraine » et (ii) des règles éventuelles concernant le retrait de l'argent du fonds et tout autre engagement à contribuer au fonds, qui devaient être énoncées dans l'accord distinct non divulgué sur les LP.

…Mais les perceptions comptent aussi

Bien qu'il soit essentiel d'analyser les conditions de l'accord, l'expérience de l'Ukraine montre que ce ne sont pas seulement les obligations contractuelles strictes qui comptent. Même s'il est peu probable, comme l'ont noté certains commentateurs, que l'accord aboutisse à un changement de mains de ressources ou de revenus importants dans un avenir proche, sa signature semble avoir contribué à changer la dynamique entre les États-Unis et l'Ukraine.

Cela a soulagé la pression de l'administration Trump sur l'Ukraine et a ouvert la porte à un soutien diplomatique supplémentaire des États-Unis, remettant pour la première fois sur la table la possibilité d'une aide militaire américaine supplémentaire sous cette administration. En ce sens, l'accord a peut-être déjà aidé l'Ukraine à atteindre certains de ses objectifs à court terme avec une administration américaine désireuse de vanter les mérites des « accords », même si les relations futures entre les États-Unis et l'Ukraine restent incertaines dans un contexte géopolitique volatile. Alors que les gouvernements africains pèsent le pour et le contre d'accords similaires, ces considérations relationnelles seront certainement un facteur déterminant dans la décision au milieu de choix imparfaits.

Plus largement, l'accord avec l'Ukraine montre que même en cas de déséquilibre des pouvoirs, il est possible d'améliorer les conditions par la négociation. Les responsables ukrainiens ont été en mesure de résister au moins en partie à la pression et d'améliorer les termes de l'accord par rapport aux propositions précédentes de la Maison-Blanche, avec des conditions apparemment nettement pires pour l'Ukraine, bien que cela dépende également des termes de l'accord LP non divulgué.

Les gouvernements doivent évaluer rigoureusement la valeur des ressources minérales et ce qui est offert en retour 

Il est toujours difficile d'évaluer équitablement les ressources minérales dans les transactions minières en raison de l'incertitude entourant la géologie, les prix et les coûts. Pour l'accord avec l'Ukraine, l'estimation de la valeur des « revenus convenus pour l'Ukraine » s'accompagne de ses propres défis, mais l'utilisation des données des rapports ITIE de l'Ukraine  sur les revenus antérieurs des ressources du gouvernement et de divers scénarios sur la valeur des ressources minérales de l'Ukraine, bien qu'elle ne soit pas infaillible, pourrait aider.

Ce défi d'évaluation est encore plus prononcé dans les transactions de minéraux contre sécurité ou de ressources contre infrastructures lorsqu'il s'agit d'évaluer ce qui est reçu en retour des minéraux. L’exemple de l'accord Sicomines a été critiqué pour avoir échangé d'importantes richesses minérales contre des routes inadéquates et des équipements insuffisants.

Les accords de sécurité ajoutent encore plus de complexité car l'aide militaire et diplomatique est souvent opaque et plus difficile à évaluer. L'évaluation doit aussi tenir compte de l'impact réel de cette aide. Par exemple, alors qu'un accord entre Kinshasa, Kigali et Washington pourrait potentiellement résoudre le conflit avec les rebelles du M23 soutenus par le Rwanda, il reste difficile de mesurer ses effets concrets sur la sécurité, les droits de l'homme et l'économie, y compris sur le secteur minier, étant donné qu'il y a plus de 140 groupes armés actifs dans l'est du Congo.

Dans les arrangements sur la sécurité minière, l'un des principaux avantages potentiels pour les pays producteurs, qu'il s'agisse de l'Ukraine ou de la RDC, est de stimuler des investissements futurs dans le secteur des ressources. Mais concrétiser ces investissements dépasse souvent largement ce qui est prévu dans l'accord. En Ukraine, par exemple, il est peu probable que le secteur privé investisse d'importants capitaux tant que le conflit n’est pas résolu, d'autant plus qu'on estime que la moitié des richesses minérales du pays sont actuellement sous occupation russe.

En RDC, au-delà des problèmes de  sécurité, d'autres défis entravent les investissements miniers occidentaux : le manque d'infrastructures énergétiques et de transport suffisantes, un environnement commercial difficile et la domination du marché chinois. De nombreux gisements connus ont déjà été concédés à des entreprises étrangères, ce qui limite les options du gouvernement de la RDC. De plus, le manque de données géologiques certifiées dans certaines zones, notamment dans les zones contrôlées par les rebelles, rend toute évaluation encore plus compliquée.

Les besoins en matière de sécurité à court terme seront prioritaires, mais les objectifs à long terme doivent également être pris en compte

Tout éventuel accord entre la RDC et les États-Unis pourrait donc également être jugé par les parties prenantes congolaises, en partie sur le fait qu'il soutient ou sape ces ambitions. La situation est compliquée par la possibilité qu'un accord entre la RDC et les États-Unis implique le Rwanda. Un rapport suggère qu'un éventuel accord pourrait impliquer « la création d'une zone industrielle au Congo qui exporterait les métaux transformés via ses voisins ». D'autres sources indiquent que Kigali voit les négociations « comme une opportunité de légitimer l'accès aux ressources congolaises et d'attirer des investissements pour étendre son propre traitement des métaux existant ». Ce dernier résultat pourrait faire l'objet de critiques selon lesquelles les négociations serviraient d’abord la survie politique à court terme de la coalition gouvernementale RD-Congolaise, plutôt que les objectifs de développement à long terme du pays.

Conclusion

Le nouveau contexte des accords miniers d'État à État pourrait redéfinir ce qu'un « bon accord » signifie pour les pays producteurs de minerais. Alors que la RDC et d'autres pays envisagent de tels arrangements, en particulier ceux qui lient sécurité et minerais, les leçons tirées de l'expérience ukrainienne et des accords passés de type ressources contre infrastructures peuvent offrir des repères précieux.

Dans un contexte géopolitique de plus en plus polarisé, les pays producteurs peuvent bénéficier autant que possible du maintien de la neutralité stratégique. Pour des pays comme la RDC, cela signifie préserver leur souveraineté et garder le contrôle sur l'élaboration des politiques et la trajectoire de développement national.

En fin de compte, la réussite de ces accords se mesurera à leur mise en œuvre concrète et leur impact. Une mise en œuvre transparente et mesurable sera essentielle pour que les avantages de ces partenariats atteignent effectivement les citoyens.